一、问题的提出

“执纪者必先守纪，律人者必先律己”，[1]为此要“对纪检监察干部从严管理，对系统内的腐败分子从严惩治，坚决防治‘灯下黑’”。[2]在我国，具有监督职能的国家机构以及人民政协、民主党派、公民个人和新闻媒体等都有可能构成对监察官的监督主体，但只有特定机构具有监察官惩戒职能。监察官惩戒制度，即由特定机构对监察官的不当行为进行监督调查、审议认定和惩治处理的一系列规则和运行模式。已经出台的“三法一条例”[3]规定了监察官惩戒事由和特定情形下的“一案双查”、终身追责等机制，明确了监察机关有权对监察官作出政务处分等处理措施，[4]由此初步确立了我国监察官惩戒制度的基本框架。

从实践层面来看，监察官惩戒制度尚未完全发挥应有功效。第一，立案占处置问题线索的比例相对较低。如2021年，全国范围内共处置问题线索182.6万件，其中立案63.1万件、占比约34.6%；而同年度，全国范围内处置涉及纪检监察干部问题线索2.5万余件，其中立案2700余件，占比却仅约11%，远低于平均比例。2022年，以上比例分别约38.7%、13%。第二，低级别或普通监察官占处分对象的比例相对较低。如2021年，全国范围内共处分62.7万人，其中厅局级及以上3060人、县处级2.5万人，占比分别约0.5%和4%（如不含农村、企业等其他人员41.4万人，占比分别约1.4%和11.7%）；而同年度，全国范围内针对纪检监察干部处分2900余人，其中厅局级及以上82人、县处级600余人，占比分别约2.8%和20.7%。2022年，以上比例分别约0.4%和3.5%（1.4%和11.7%）、3.3%和20%。[5]上述考察反映了亟待解决的一些问题：一是当前以监察机关内部惩戒为主渠道的监察官惩戒制度，在探寻有效破除内部监督症结的道路上，仍待继续深入；二是部分中基层纪检监察机关在落实惩戒制度时，可能存在地方保护主义和内部保护主义；三是在部分地区重“领导人员监督、轻普通监察官监督”，“重贪腐监督、轻办案监督”等问题或已成为普遍现象。

从理论层面来看，监察官惩戒制度的规范原理有待进一步阐释。第一，《政务处分法》确立了“政务处分—（单位）处分”双轨惩戒体制，却不适用于监察官惩戒制度，对此应作何理解？第二，不同文本针对惩戒事由的规定并不统一，如何体系化解释这些惩戒事由之间的关系？同时，《监察法实施条例》第279条对监察官的惩戒措施仅规定了政务处分，我国法官、检察官惩戒等制度却区分了一般公职处分和专业性处分，这是否说明监察官仅承担一般公职责任而无特殊责任？第三，监察官惩戒应当遵循何种正当法律程序，其对惩戒结果若有异议又应如何救济？这些问题无疑值得深入探讨。

鉴于此，本文从我国监察官惩戒制度的功能定位出发，结合相关法律法规对监察官惩戒制度的规定，尝试探讨此项制度在单轨惩戒体制下的特征和困境，进而提出此项制度功能实现的具体优化路径。

二、监察官惩戒制度的功能定位

监察官惩戒制度本质上蕴含着法治化监察的价值取向，体现了监察法的功能主义控权模式的要求。[6]功能主义将法律视作一种作为政制机器一部分的工具，用以实现与能动型国家的目标紧密相关的一套特定目的。[7]在监察官惩戒制度中，此种目的主要体现为对监察官的“权力约束”和“权益保障”。对该制度之功能定位的研究，有助于在进一步探究其优化路径之前，为其锚定根本基点。

（一）责任追究：监察官权力的必要约束

对监察官权力加以必要约束，是监察官惩戒制度的核心功能。“权力导致腐败，绝对的权力导致绝对的腐败。”[8]为了避免此境况，监察官作为监督者更须遵循“有权必有责，用权受监督”原则，接受最严格的约束和监督。监察官惩戒制度的权力约束功能，主要通过对监察官不当行为的责任追究实现。

责任追究，是监察官惩戒制度的核心内容和基本诉求，也是此项制度之所以存在的直接原因和形式目标。我国监察官具有多重身份，受到不同规则的约束并因此承担不同责任。作为公职人员，监察官与一般公职人员的责任多有重叠。这些重叠部分的责任，不能把监察官责任与其他公职责任区别开来，故可称为一般责任；另有一部分责任是监察官独有的责任，可称之为监察官的特殊责任。当前司法体制改革中所强调的“司法责任”即为法官、检察官的特殊责任。参考法官、检察官惩戒制度的概念，监察官惩戒制度在狭义上应指监察官的特殊责任，要求构建“谁办案谁负责”的办案责任制；在广义上，其还关涉监察官的一般公职责任，要求对监察官的不当行为予以全面追责。[9]在我国，通过责任追究约束监察官权力，具有十分重要的现实意义。

第一，从党的自我革命来看，其以“羁束性自我革命”[10]理念强化对纪检监察机关的监督和约束。在党的自我革命制度规范体系中，关于监察委员会的宪法法律规定是党的自我革命的制度载体。[11]纪检监察机关作为党的“纪律部队”，是推进全面从严治党的重要力量，必须“忠诚干净担当、敢于善于斗争”。[12]为此，纪检监察机关应当“带头自我革命”，实现纪检监察责任的法治化。[13]

第二，从监察机关自身来看，这有助于提升监察人员廉洁性、监察队伍专业性，增强监察公信力。对监察官的责任追究“从法律上构筑起对监察官的监督制约体系，促进监察官提高自身免疫力，习惯在受监督约束的环境中工作生活”，[14]进而推进高素质专业化监察官队伍建设。从监察公信力来讲，这有助于使民众对监察机关及监察官更加信任和尊重，对监察过程更加信赖与认同，对监察处置更加自觉服从与执行。

第三，从人权保障来看，这有助于防止办案过程和结果不合法、不合理，促进监察官客观公正办案、杜绝冤假错案。我国监察机关对公职人员依法行使监督、调查和处置权，其中部分调查措施和处置决定涉及限制公民基本权利。监察官若有办案差错或违反职业伦理行为，不仅可能造成国家社会公共利益受损，还可能造成冤假错案。为此，既需通过国家赔偿制度对当事人加以弥补，还需对存在过错的监察官加以追责。

（二）公正惩戒：监察官权益的必要保障

对监察官权益加以必要保障，是监察官惩戒制度的另一核心功能。监察官惩戒制度的权益保障功能，主要通过对监察官的公正惩戒予以实现。公正惩戒，是监察官惩戒制度的本质要求和价值追求，也是此项制度长期存续的应然规范和实质目标。所谓“惩戒”，有惩治过错和警戒将来两重内涵，在法律意义上指通过惩罚来制止和预防特定主体违纪违法行为的发生。“公正”基础之上的惩戒，则要求对监察官之惩罚应当依据一定的价值标准，公正平直而不得偏私。监察官惩戒制度的公正惩戒定位，在对监察官的权益保障层面，提出了以下三个要求。

第一，惩戒程序公开公正严格。监察官惩戒制度通过设计公开公正严格的惩戒程序，规范责任追究，体现了对监察权运行规律的把握和尊重，对违纪违法行使职权的行为既严肃追责惩戒，又保障当事人监察官的知情、答辩、举证、救济等权利，防止不当甚至错误追责，有助于使监察官无后顾之忧地公正严明规范地监察办案，发挥“紧箍咒”和“护身符”的双重作用。

第二，正当履职行为不受追究。针对法官惩戒制度的功能，美国联邦最高法院曾指出：“惩戒不是为了惩罚法官，相反，司法纪律程序的主要目的是为了保持司法体系的公正和公众对司法体系的信任。在必要的时候，也采取措施保护大多数法官和公众的利益不受不合格法官的影响。”[15]就监察官惩戒而言，对于监察办案中的某项实体判断行为是否适当，需要由专业人士根据相关规则进行细致的专业性判断，而不应唯结果论而对错案结果进行无限追责。因为即便监察官恪尽职守正常履职，仍旧可能存在事实认定或者判断错误。若仅以错案结果无限追责，无疑将打击监察办案的主观能动性，进而影响监察官职业的稳定性和公信力。

第三，保障依法独立行使职权。监察官惩戒制度的有效施行，既要确保监察官的不当行为及时得到应有惩戒，也要确保从职业保障等方面优化监察官内部及外部履职环境。“追究”意义上的监察官责任，实质上隐含着对监察机关依法独立行使职权进行制度保障的潜台词。其要求监察官在职权范围内依法独立办案，不受外在因素不当干扰。根据“任何人不因他人的不法行为受处罚”的原则，如果监察官的违反监察职责行为并非自行作出，而是受到包括其他监察官在内的人员的胁迫或者强迫，便不应该承担责任，或者应对其从轻、减轻处理。

三、单轨惩戒体制下监察官惩戒制度的特征及困境

诚如上述，从实践来看监察官惩戒制度尚未完全发挥应有功效。究其缘由，一方面，在制度实施过程中，部分地区仍旧存在地方和内部保护主义，以及“重领导人员监督、轻普通监察官监督”和“重贪腐监督、轻办案监督”等现象；另一方面，就制度设计本身而言，单轨惩戒体制所存在的内部监督症结也一定程度地限制了此项制度的功能发挥。总体论之，我国监察官惩戒制度是由传统行政机关监察人员惩戒制度演进而来的，二者虽无直接承继关系，但都采取以内部惩戒为主渠道的基本模式。

（一）单轨惩戒体制的规范依据

1986年，我国在国务院下恢复设立监察部。1990年《中华人民共和国行政监察条例》（以下简称《行政监察条例》）由国务院发布施行；1997年《中华人民共和国行政监察法》（以下简称《行政监察法》）通过施行，前者同时废止；2004年《中华人民共和国行政监察法实施条例》由国务院公布施行。根据《监察官法》第3条，监察官的范围包括监察委员会领导人员和机关中的监察人员，派驻或者派出的监察机构中的监察人员、监察专员，以及其他依法行使监察权的监察机构中的监察人员。[16]根据《监察法》第15条列举的监察对象范围，监察官作为公职人员纳入国家监察对象。

早在行政监察制度时期，我国实行的便是行政机关监察部门内部惩戒为主渠道的监察人员惩戒制度。第一，从惩戒措施来看，1997年《行政监察法》第47条规定的是“行政处分”，该法于2010年修改时改其为“处分”。第二，关于惩戒事由，《行政监察条例》第47条规定了5类行为，[17]《行政监察法》第48条规定的是“滥用职权、徇私舞弊、玩忽职守、泄露秘密”。与之相对应，前者第13条和后者第9条规定，监察人员必须“忠于职守，秉公执法，清正廉明，保守秘密”。第三，关于惩戒主体，根据《行政监察条例》第47条，对监察人员的处分决定主体是“所在监察机关”；根据《行政监察法》第36条第2款，处分的执行主体是有人事管理权限的“人民政府人事部门或者有关部门”，这里的“有关部门”就监察人员而言指监察部门。第四，关于对违法监察人员的调查和审理，《行政监察法》第12条规定“监察机关对监察人员执行职务和遵守纪律实行监督的制度”。此外，2014年3月起，我国逐步在各级纪检监察机关中设置干部监督室，在中央纪委监察部层面，纪检监察干部监督室作为内设机构设4个处，由中央纪委副书记直接分管，[18]负责对中纪委监察部机关、各省区市、中央和国家机关纪检监察干部的执纪监督。

国家监察体制改革以后，我国开始实行监察机关内部惩戒为主渠道的监察官惩戒制度。第一，从惩戒措施来看，所谓“依法处理”，根据《监察法实施条例》第279条包括政务处分和谈话提醒、批评教育、责令检查、诫勉。其中，具有惩戒属性的主要是政务处分，其他处理则以教育属性为主。第二，关于政务处分事由，《监察法》第65条、《政务处分法》第63条、《监察官法》第52条第1款和《监察法实施条例》第278条分别规定了9种、11种、10种和11种情形。此外，《监察官法》第52条第2款将“其他违纪违法行为，影响监察官队伍形象，损害国家和人民利益”纳入追责情形。第三，关于惩戒对象和追责期限，《监察法》第65条和《监察官法》第54条第2款规定了“一案双查”机制（对负有责任的领导人员和直接责任人员依法予以处理），前者针对该条列举的全部情形，后者针对的是“涉嫌严重职务违法、职务犯罪或者对案件处置出现重大失误”；此外，《监察官法》第54条第1款针对“滥用职权、失职失责造成严重后果”的监察官，要求进行终身追（问）责。第四，关于惩戒主体，结合《政务处分法》第2条第1款，政务处分的决定主体和执行主体都是监察机关。第五，关于对监察官的调查和审理，结合《监察官法》第44条、《监察法实施条例》第260条和第273条第1款以及中央纪委国家监委办公厅于2020年12月印发的《关于加强新时代纪检监察干部监督工作的意见》，监察官违法履职行为应由监察机关予以调查和审查。

必须指出的是，我国人大具有撤职、罢免和特定问题调查权，但人大对监察官的惩戒功能其实尚未完全激活。考察域外，代议机关惩戒模式有两种主要类型。一种是特别委员会模式：特别委员会由代议机关设立，负责监督调查并提出处置建议。[19]另一种是弹劾罢免模式：罢免决定需先经弹劾提议、投票议决等程序，最终由代议机关作出。[20]在我国，人大基于人事任免权能够罢免本级监察委员会主任以及免去副主任、委员会职务，[21]基于特定问题调查权能够组织关于特定问题的调查委员会。人大虽不宜对监察办案进行个案监督，但能够对监察官实行综合监督，如运用多种方式对监察官实施检查、督促、调查和处理等。[22]然而，撤职和罢免的对象主要限于监察委员会领导人员，同时由于罢免信息不通畅和缺乏罢免的体制性力量，尤其是罢免制度没有建立在弹劾制度基础之上，我国人大罢免权尚未完全激活；[23]特定问题调查权则以《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》（以下简称《监督法》）第39条规定的“对属于其职权范围内的事项，需要作出决议、决定，但有关重大事实不清”为前提条件，故其本质上是对“事”而不是对“人”的调查。立足对地方人大现有过程性监督方式的观察，有学者提出通过重启刚性问责监督职能，从而保障“对监督权的再监督”的实效性。[24]

（二）单轨惩戒体制的主要特征

诚如上述，我国监察官惩戒制度以监察机关内部惩戒为主渠道。这体现了我国监察官惩戒制度的单轨化特征。概括而言，此种单轨化特征主要表有二：一是实体层面的惩戒主体单轨化，二是程序层面的惩戒渠道单轨化。

第一，惩戒主体单轨化是指政务处分和单位处分的主体合并。《政务处分法》确立了“政务处分—单位处分”双轨惩戒体制，但不适用于监察官惩戒。从处分依据和主体来看，《政务处分法》整合了政务处分、单位处分的处分依据，同时又区分了监察机关和任免机关、单位两个处分主体。监察机关作为国家监察专责机关，对所有行使公权力的公职人员进行监督、调查和处置，有权作出政务处分；同时，公职人员的任免机关、单位对其内部公职人员进行自我监督管理，有权作出单位处分。但是，就监察官而言，我国监察机关领导人员以外的其他监察官，并非由本级人大及其常委会任免，而是“按照管理权限和规定的程序办理”。[25]在这个意义上，《政务处分法》第2条中的“任免机关、单位”，主要指有干部管理权限的监察机关。根据单位处分的“任免权与惩戒权相一致”的原则，除了权力机关对监察委员会领导人员的罢免、撤职以外，监察官若有违法履职行为，监察机关同时具有政务处分权和单位处分权。据此，无论是职务违法行为，还是一般违法行为，抑或兼有两种行为，皆由监察机关对监察官作出处分。这使得政务处分和单位处分面临处分依据和处分主体的双重合并。

第二，惩戒渠道单轨化是指专业性惩戒和一般公职惩戒的渠道合并。在法官、检察官惩戒制度中，通常所说的法官、检察官责任，并非公职人员的一般责任，而是法官、检察官的特殊责任，针对违反审判、检察职责的行为。我国学术惩戒制度则主要指涉科研人员的学术不端行为责任。对于法官、检察官和科研人员的上述行为，监察机关通常不得直接作出专业性惩戒措施，而是先经相关惩戒委员会对有关行为的性质和情节进行审议认定，然后由监察机关和任免机关、单位分别作出政务处分和内部处分，其中专业性惩戒措施属于内部处分。[26]监察官惩戒制度则属于一种极为特殊的情形，由于监察机关作为任免机关同时具有内部自律管理职能，故从理论上讲，监察机关有权对监察官作出专业性处分。然而，从实践状况来看，近年公布的官方数据仅提及了政务处分。体系化考察监察法有关规定可知，其没有专门设置对监察官的专业性惩戒措施，也没有为监察官违反专业性责任行为设置专门惩戒渠道。

（三）单轨惩戒体制的理论困境

我国监察官惩戒的单轨化特征，使其面临外部监督力量不足和专业化逻辑不足的理论困境。这将有可能影响监察官惩戒制度本应具备的公正性和独立性。

第一，外部监督力量不足。在纪检监察机关内部，干部监督部门承担对内部人员的监督职责。由于该部门与监察机关其他部门同处“一个屋檐下”，对于违纪违法的监察官同事，其监督查处的力度和效能可能难以得证。监察体制改革以前，行政机关公务员惩戒制度便属于内部监督。[27]正因此，行政机关公务员惩戒制度长期以来遭受低效、冗员、乏力等质疑。[28]监察体制改革以后，在“政务处分—处分”双轨惩戒体制下，监察机关和行政机关共同负责对行政机关公务员的监督和惩戒工作，行政机关公务员惩戒制度的内部监督症状由此得以缓解。就监察官而言，我国监察机关和任免机关趋于同构，政务处分与单位处分也面临主体合并。如此一来，此前行政机关公务员惩戒制度所存在的内部监督症候，也可能出现在监察官惩戒制度中，有必要加以重视和解决。

第二，监察官职业特性体现不足。不同于行政机关和行政权，审判机关和审判权的运行模式必须遵循司法规律，这意味着法官的职业特性不同于行政机关公务员。[29]由于法官“无论是在工作性质，还是权力来源以及身份独立程度要求上均存在很大的差异，为体现这些差别并增强公正性和说服力，应当依照正当程序原则为法官设置单独的惩戒程序”。[30]随着司法体制改革的不断推进和深化，我国日渐意识到审判权和行政权的区别，并开始据此设计法官的专门惩戒和处分制度。如法官惩戒委员会与人民法院督查部门共同参与法官惩戒工作，呈现出一种从“行政化”模式走向“司法化”模式的特征。[31]由于监察官的职业特性亦不同于行政机关公务员，监察机关和监察权的运行模式同样需要遵循相应的规律。

监察官的工作性质、权力来源和身份独立程度等职业特性，要求在对其专业性行为的合法性、合理性和客观公正性等进行判断时，必须充分遵循专业化逻辑予以考量。一方面，监察调查及处置措施直接关系到每个当事人的基本权利义务，监察官必须具备相当程度的专业性，从专业层面合法、合理地进行执法裁量。然而，即便监察官恪尽职守、正常履职，仍旧可能存在事实认定或者判断错误。因此，不宜单纯以错案追究责任，而是需要综合考虑合法性、合理性等多重因素。另一方面，监察官在监察办案中的专业性行为，属于监察机关“依法独立行使监察权”的范畴，必须遵循专业化逻辑。对监察官相关行为的“二次判断”同样也必须遵循专业化逻辑，否则有违“依法独立行使监察权”的原则。

四、监察官惩戒委员会的设置构想

为了增加外部监督成分、尊重监察官职业特性，应在我国监察官单轨惩戒体制的基础上，为专业性惩戒设立专门渠道。长期以来，我国围绕法官、检察官惩戒和高校学术惩戒等制度已探索积累不少经验，其在专业性惩戒层面区分调查惩治主体与审议认定主体，设立独立客观的第三方评判机构，负责从专业性角度审议认定违反相关职责行为的性质和情节。[32]鉴于此，可以适当借鉴上述制度方案，同时充分考虑监察官惩戒制度特性，适时成立监察官惩戒委员会，由监察委员会与监察官惩戒委员会分工负责监察官惩戒工作。

（一）监察官惩戒委员会的设立主体和工作机构

理论上讲，监察官惩戒委员会的设立主体和工作机构主要有三种方案。第一种方案是由监察机关作为设立主体，监察机关内设干部监督部门或另设机构承担日常工作。该方案主要是借鉴当前法官、检察官惩戒的制度设计，其可能优势有二。一是便于惩戒委员会日常工作和案件材料移送办理。设立监察官惩戒委员会不得忽略的一个重要因素是我国纪检监察机关实行合署办公。从纪检监察干部监督部门来看，其对内部人员的监督同时指向党员和非党员的纪检监察干部。二是当前法官、检察官惩戒的制度实施已经积累一定实践经验。目前我国法官、检察官惩戒委员会的具体工作由人民法院督察局、人民检察院检务督察局承担。这里的一个理论问题是，由监察机关作为设立主体并承担日常工作，是否可能影响惩戒委员会的公正性和权威性？比较观之，监察官惩戒制度的专门委员会模式，目前世界范围内已有廉政委员会[33]和咨询、投诉委员会[34]等具体实践。该模式的关键在于确保委员会的独立性和委员的专业性，从而为内部惩戒体制注入一定的外部监督属性，至于委员会究竟由谁设立则并无定规。

第二种方案是由监察机关以外、无利害关系的其他单位作为设立主体，该单位内设工作机构承担日常工作。其优势是外部监督属性更为直接、有助于克服地方保护主义。在法官、检察官惩戒制度探索时期，有学者曾提出类似方案。例如有学者曾考察域外法官惩戒制度，提出由权力机关负责法官惩戒工作，将法官惩戒委员会纳入人大常委会法制工作委员会的方案，其理由是契合权力机关和其他国家机关之间的产生、负责、监督关系。[35]反对观点则认为如果人大同时具有对法官的任免权和惩戒权，可能导致惩戒事务的恣意启动，使审判机关难以依法独立行使审判权。[36]鉴于我国没有实行监察官“员额”制度，人大仅对监察机关主任、副主任和委员等行使任免权，其矛盾不似法官惩戒制度这般突出。从这个意义上讲，由权力机关负责监察官惩戒工作不失为一种可供参考的方案。不过，由于人大本身所具有的撤职、罢免和特定问题调查权等权力与专业性惩戒权力具有相当差异，在制度设计和职能行使方面应予必要区分。此外，还有学者针对法官惩戒制度，主张“由中国法学会和各省级法学会牵头组建法官惩戒委员会比较合适”，并从独立地位、群众属性、专业属性和体系完整等方面分析了其优势。[37]结合法学会的机构性质和级别等因素，如果由其设立法官、检察官或者监察官惩戒委员会，如何确保惩戒工作权威等问题需要进一步考虑。

第三种方案是区分委员遴选、日常管理和具体履职等不同阶段事务，由监察机关和无利害关系的其他单位分别负责。其优势是结合了前述两种方案的经验，在工作便利性和监督有效性之间能够取得一定程度平衡。此种设计在我国相关惩戒制度中尚未广泛施行。但事实上，人民陪审员和人民监督员的制度实践已积累了一定经验，虽然它们采取的“人民陪审员名单（人民监督员信息库）”模式不同于“委员会”模式，但同样强调促进相关活动的公正公信，具有一定参考价值。根据《中华人民共和国人民陪审员法》（以下简称《人民陪审员法》）和最高人民检察院于2019年8月印发的《人民检察院办案活动接受人民监督员监督的规定》（以下简称《人民监督员规定》），一方面，在人员遴选上，人民陪审员制度、人民监督员制度都由司法行政机关主要负责；[38]另一方面，在工作机构、日常管理和具体履职等方面，二者的逻辑不完全一致。就前者而言，《人民陪审员法》没有明确规定人民法院工作机构，但是在日常管理和具体履职上，以人民法院为主。[39]就后者而言，《人民监督员规定》第6条明确规定了人民检察院工作机构及其主要职责（包括“组织人民监督员监督办案活动”），目前案件管理办公室负责“组织指导人民监督员工作”，[40]但是，其日常管理却是司法行政机关负责、人民检察院协助配合，在具体履职上人民监督员受邀参加监督活动需要由司法行政机关确定人选。[41]参考上述规定并结合监察官惩戒制度特性，该方案的主要内容如下：一是在委员遴选上，可由其他单位会同监察机关负责；二是在相关培训、考核和奖惩等日常管理工作上，可由一方会同另一方负责；三是在工作机构上，可由监察机关和该单位各自设立工作机构，分别负责惩戒委员会的“日常工作”和具体“审议工作”有关事务；四是惩戒委员会应当在合理范围内具有一定自主空间。

无论采取何种方案，以下问题值得重点关注。其一，在设立层级上，从克服地方保护主义和确保惩戒委员会专业性的角度，建议在省级及其以上设立惩戒委员会。其二，在委员遴选上，从权力制约和监督的角度，权力过于集中可能会对监察官依法履职造成干扰，因此建议分开设立惩戒委员会和遴选委员会。其三，在具体构成上，从惩戒工作权威性和专业性的角度，且为了最大程度确保决策程序和结果的合理性，惩戒委员会委员应当包括不低于特定比例的（监察机关以外其他）从事法律职业的人员，同时建议惩戒委员会主任由从事法学研究的资深学者担任。四是，在权利保障上，从独立性和公正性的角度，惩戒委员会委员应当依法享有独立发表见解、获得履职保障等权利，监察机关应当依法保障其履行职责，委员所在单位等应当依法保障其参加相关活动。

（二）监察官惩戒委员会的职责权限

相关案件如果属于监察官惩戒委员会管辖范围，便应纳入审议前置范围。此时，需要先由惩戒委员会针对行为的性质和情节从专业角度提出权威性责任认定结论，再由相关主体作出惩戒决定。这里首先讨论惩戒委员会的职责权限问题。

第一，明确监察官惩戒委员会的审议认定权和惩戒建议权。这方面需要注意两个问题。一是专业性审议认定权应当遵循独占性行使原则。针对被调查行为是否构成违法行使监察职责行为以及行为的性质、情节等，监察官惩戒委员会应当是唯一有权作出认定结论的机构，独立地、排他性行使审议认定权，其他任何机构不得代替或者干扰其行使职权，从而确保其独立性和权威性。二是惩戒建议权不等于处分决定权。在检察官惩戒制度的试点改革过程中，少数省份的惩戒委员会具有公开谴责检察官、建议启动调查等权力，有的惩戒意见甚至具有决定效力，司法机关必须执行。[42]就监察官惩戒而言，无论监察官惩戒委员会是否提出明确性处理意见，由于对监察官的最终处分权属于监察机关，故其只可能是“建议”而不是“决定”。

第二，赋予监察官惩戒委员会一定的异议调查权。作为参考，我国法官、检察官惩戒委员会仅有审查认定权，并无调查核实权；高校学术委员会则不仅有审议认定权，还有调查核实职权。[43]不过，高校学术委员会并不是唯一有权监督调查和执行落实的机构，在实践中相关事实调查取证的具体工作通常由高校学术委员会、高校监察职能部门和被调查人所在学院学部等共同完成。一方面，之所以纳入“审议前置”的案件在目前阶段下也由监察机关内部职能部门为主进行调查，是因为其更接近当事人监察官，调查取证更为便捷；同时，如果惩戒委员会一并行使调查权和审议认定权，有违背控审分离原则的风险。另一方面，为了更好完成审议认定工作，可以规定当监察官惩戒委员会对监察机关调查取得的相关事实及证据存在异议时，有权要求监察机关重新调查；特殊情况下，也可与监察委员会共同组成新的调查组。

五、监察官惩戒的模式划分和责任认定

当前立法针对惩戒事由和责任认定问题，主要规定了应受处理情形、办案质量责任制和终身追责制以及“一案双查”机制等。对相关规定加以检视，主要存在惩戒事由碎片化、专业性责任与一般公职责任混同、归责标准不够明确、监察官责任与领导人员责任分配标准模糊等问题。

（一）监察官惩戒的三种责任模式和审议前置范围

监察机关的领导体制和工作机制，决定了监察办案中“决定权”和“办案权”的相对分离。[44]基于“任何人不因他人的不法行为受处罚”原则，为了确保监察官仅对其职责范围内的工作承担责任，监察官惩戒事由应限于违反监察官的直接责任，监督管理责任则属于领导责任。据此，对监察官的惩戒事由主要涉及监察官的办案责任和职业伦理责任，其中办案责任又区分实体和程序两种情况。

第一，监察官惩戒的实体办案责任模式。实体办案责任强调当监察案件出现结果错误等各种实体性差错时，对存在过错的监察官予以追责。在监察实践上，其包括几种主要情形：一是在监督中违反监察职责或不作为，造成严重后果；二是在调查、处置中违反监察职责或不作为，造成严重后果；三是在处置中有重大失误。

第二，监察官惩戒的程序办案责任模式。程序办案责任强调当监察官在办案中存在程序性差错并造成严重后果时，对其予以追责。程序办案责任的追责事由几乎涵盖了监察活动的各个方面。在监察实践上，其主要包括以下情形：一是违反有关规定中的监察办案程序，如违反规定发生安全事故等；二是违反监察组织法所确定的监察决策方式，如问题线索处置未经批准、授权，违反规定采取留置措施等。

第三，监察官惩戒的职业伦理责任模式。职业伦理责任强调当监察官违反职业伦理规范时，对其予以追责。监察官职业伦理是监察官所应当遵守的职业准则，也是社会道德伦理观念在监察领域结合监察实践的具体体现。在形式渊源上，其不限于道德规范，而是由宪法、法律、法规规章、行业规范、党内法规、国际公约和道德规范等共同构成的一整套规范体系。在具体内容上，其包括监察职业理想、监察职业荣誉、监察职业态度、监察职业纪律等多个方面，并具化为忠诚规则、独立规则、清廉规则、保密规则、坚韧规则和礼仪规则等多种规则。[45]

上述三种责任哪些属于监察官惩戒委员会的管辖范围，或者说应当纳入审议前置范围？如上文述，当前司法体制改革强调的“司法责任”是指法官、检察官的特殊责任。不过，在改革探索中关于哪些案件属于惩戒委员会的管辖范围，并不是没有分歧。多数地方规定将法官、检察官在司法办案中故意违反法律法规或者有重大过失造成严重后果的案件纳入该范围；有的地方还规定了严重违纪和违反职业道德的案件。[46]最终，前者成为了全国性方案。2016年7月，中央司法体制改革领导小组办公室负责人就中办、国办印发《保护司法人员依法履行法定职责规定》答记者问时，指出“把司法人员履行司法职责的错案责任追究与党纪责任、一般性违反司法纪律责任追究作了区分”。[47]

　　表1“三法一条例”中监察官惩戒事由与监察官责任的对应关系[48]

　

首先，监察官的实体办案责任属于专业性责任，应当纳入审议前置范围。一方面，实体办案责任直接关涉对事实认定或法律适用的实体性判断，属于监察官独有的特殊责任、专业性责任。对其施以审议程序前置，有助于确保正当履职行为不受追究，保障依法独立行使职权，实现责任追究和公正惩戒的双重制度功能。另一方面，将该类案件纳入审议前置范围，与法官、检察官惩戒制度的现行做法一致，引起争议的可能性较小。

其次，监察官的程序办案责任不属于专业性责任，不必纳入审议前置范围。程序办案责任不涉及相关实体性判断，属于监察官的一般公职责任，且通常对应法律法规等已明确规定的程序性事项。在具体认定上，办案程序责任需要符合以下构成要件：一是违反了与监察办案或决策有关的监察程序；二是存在主观上的故意或者过失，包括一般过失；三是相关行为造成了严重后果。

最后，对于监察官的职业伦理责任，需要考虑两个问题。第一，其与实体办案责任如何区分？在实践中，存在“职业伦理法律化”的现象，二者并非完全互斥。[49]但是，此种关联导致二者有时难以辨别，故需加以必要区分——如果已经作为实体办案责任纳入了审议前置范围，就没有必要再在职业伦理责任中单独作为惩戒事由。第二，不涉及实体办案行为的职业伦理责任，是否需要纳入审议前置范围？例如，未履行《监察官法》第10条规定的“模范遵守社会公德、家庭美德”可能关涉该法第52条第2款关于依法追究“影响监察官队伍形象”等其他违纪违法行为相应责任的规定。对此，若无明确界定标准和裁量依据，将其纳入惩戒委员会管辖范围，反会增加惩戒委员会的困扰。未来可以通过制定监察官惩戒条例、监察官职业伦理规则等，进一步完善监察官惩戒委员会的实体规则依据，待进一步积累制度经验之后再考虑其必要及可行性。

（二）专业性责任的构成要件和豁免机制

如上文述，监察官的实体办案责任作为专业性责任，应当纳入审议前置范围。惩戒委员会对其进行专业性审议认定时，应当基于明确的标准。如果完全以错案结果为标准，由于错案标准的模糊性和争议性、错案原因的多样性等因素，可能造成追责不足或者过度。鉴于此，应当在主客观统一原则下明确专业性责任的构成要件，并及时建立监察官责任豁免机制。

第一，主客观统一原则下专业性责任的构成要件。以主客观统一原则作为归责标准，要求认定专业性责任应当符合四重要件。一是客体要件，即发生了监察错案（存在危害结果）；二是客观要件，即存在危害行为（监察官存在滥用职权、失职失责等行为），同时该危害行为与错案结果之间存在因果关系；三是主体要件，即直接参与办案的监察官（直接责任人员），至于负有责任的领导人员所承担的则是监督管理责任；四是主观要件，即监察官在主观上有故意或者重大过失。

结合上述认定要件，当前立法关于惩戒事由条款的部分表述有待进一步明确或细化。一是，在危害结果和危害行为上，如何认定“严重后果”“滥用职权、失职失责”和“处置错误”？除了立案、证据调查和审理处置以外，错误处置涉案财产导致其严重流失、对被调查对象及涉案人员的人身自由和名誉权等的不当侵害等，也应考虑纳入认定因素。二是，在因果关系上，如何认定“造成”？在刑法中，相较于作为犯，对不作为犯之因果关系的认定更为复杂。在认定“失职失责”行为与错案结果的因果关系时，需要考虑“失职失责”行为与其他监察官滥用职权行为的关联，以及与领导人员监督管理责任的关联，明确不同行为之间的责任分配的具体标准。三是，在“一案双查”过程中，如何合理确定“直接负责人员”（监察官责任）和“负有责任的领导人员”（监督管理责任）之间的责任比例？关于二者之间的责任分配机制，当前立法尚无确切标准，后续应加以明确。由于监察机关不少决定的作出需要“经监察机关领导人员集体研究”，所谓“负有责任的领导人员”，应不限于监察官所在业务部门的领导和分管领导，还应包括在“集体研究”中表示支持的领导人员；进一步论之，对于在“集体研究”中既未支持也无反对表态的领导人员，若不追究其责任虽然避免了“殃及无辜”，但也变相鼓励“明哲保身”，故需明确其是否及多大程度负有责任。

第二，建立专业性责任的豁免机制。监察官的责任豁免主要指涉监察官办案中的专业性责任。就办案结果而言，其要求对故意或重大过失所造成的错案进行责任追究，对无过失或一般过失的错案则予以责任豁免。这体现了“正当履职行为不受追究”的原则，以及对监察官职业特性和监察规律的尊重，满足了权力与责任相一致、权力控制与权力保障相统一的需要。从横向比较来看，我国已经初步建立了司法责任豁免机制。[50]《监察官法》第54条第2款将“案件处置出现重大失误”纳入惩戒事由。但是，从体系解释来看，该条款强调的是对直接责任人员和领导人员的“一案双查”机制，而不是针对监察官是否应尽必要注意义务以及若已尽义务是否仍旧担责。因此，该条款无法解释为对监察官责任豁免机制的默示规定。当前立法并未明确提及“一般过失”和“无过失”等主观形态，也没有针对不同主观形态下如何区分处理的专门规定。结合《监察官法》规定的实体办案责任情形，“无过失或一般过失”可能涉及以下情况：一是“应当发现的问题没有发现”，但穷尽既有条件下该问题的发现仍旧极为困难；二是“失职失责造成严重后果”，但该行为所涉过失较小，或者此后果由该过失与他人行为共同造成且该过失本身不足致此后果。未来有必要通过监察立法或者解释的形式，针对监察官责任豁免机制作出明确规定。

六、监察官惩戒的正当程序和权益保障

通过何种程序使监察官接受惩戒，是观察监察官惩戒制度运转良否的重要标准。完整的监察官惩戒程序，应当包括启动、调查、听证、审议认定、执行、救济等多个部分内容。在此过程中，需要考虑不同程序之间的流转衔接，同时遵循正当程序原则，保障监察官的各项程序性权利。

（一）规范启动条件和衔接机制

第一，惩戒程序的启动条件。一是检举控告引发启动。根据《监察官法》第43条规定，只要依申请启动，监察机关或有关机关便应启动调查程序。但申请需要基于明确的理由和初步的证据材料。在申请主体上，当事人及其近亲属以及利害关系人等在内的任何单位和个人都有权检举、控告。二是案件移送引发启动。根据《监察官法》第44条，审判机关、检察机关、执法部门等可向监察机关移送监察官违纪违法履行职责的问题线索，监察机关应当及时调查。三是主动监督引发启动。根据《监察法实施条例》第258条和第260条，监察机关内部职能部门在履行职责过程中发现监察官违规办案，可能存在惩戒事由中的不当行为时，应按管理权限移交相关部门处理。[51]四是错案结果引发启动。当监察官承办的案件发生被告人被宣告无罪、国家承担赔偿责任、确认发生冤假错案以及犯罪嫌疑人、被告人逃跑或死亡、伤残等情形时，应对办案监察官启动惩戒程序。

第二，惩戒程序的衔接机制。对于监察官惩戒制度与政务处分制度，需要考虑调查核实、审议认定和决定处理等程序之间的衔接问题。[52]一是，监察机关调查结束后，只要涉及违反监察职责行为，无论何种调查结果，都应将案卷材料移送至相应层级惩戒委员会，从而实现“程序分流”。二是，监察官惩戒委员会出具的专业性审议认定结论和惩戒建议，应当向监察机关案件审理部门提出，还是向干部监督管理部门提出？从“实体合流”角度，可以考虑直接向案件审理部门提出，由其同时追究监察官的专业性责任和一般公职责任，根据《政务处分法》等相关规定作出处理。三是，基于“纪严于法、纪在法前”的原则，对监察官的惩戒措施和党纪处分之间应予区分。鉴于责任后果的相容性，这两种责任形式和处分措施可以同时适用。

（二）明确听证和审议认定的程序要求

第一，听证程序中的当事人权利。从健全监察官惩戒制度的权利保障机制出发，惩戒措施涉及对当事人监察官的名誉贬损和权利限制，故其应有权进行陈述、举证、辩解。一是在合议表决之前，无论当事人监察官对接受惩戒有无异议，都应以听证的方式对案件进行审理。二是监察官惩戒涉及较复杂的专业性问题，因此听证对象不仅包括当事人监察官，还需包括涉案各方，如监察机关代表和相关利害关系人等，必要时也可邀请相关专家参与。三是当事人监察官应当到场陈述行为经过和原因、接受询问、进行充分辩解，并保障其申请回避权和申辩机会；监察机关应派代表陈述相关证据或说明理由。必要时，可以传唤证人出席陈述、说明和接受询问。四是如果监察机关认为当事人并无不当行为，也应出具充分证据，以排除合理怀疑，实现对监察官的有力监督。

第二，审议认定程序中的合议表决机制。从健全合议保障机制出发，监察官惩戒委员会在进行专业性审议认定时，应当遵循规范明确的合议表决程序。委员会制的本质特征是“合议性”，即因存在多方利益代表，需要进行实行群体决策。在审议认定中，应当遵循以下原则：一是充分发言原则，即惩戒委员会所有成员都应当针对案件发表意见；二是权利义务均等原则，即委员的发言机会和意见效力应均等，基于群体决策原理构建审议规则、经过充分合议获得最终结论；三是逐项审议原则，即对于相关行为是否构成故意或重大过失、是否应予惩戒、应予何种惩戒等，应当进行分别审议；四是多数决和逐项表决原则，即审议结果需经全体委员一定比例以上同意，同时从制度设计的精细化考虑，应采取逐项表决形式。

（三）保障监察官的救济权

除了听证程序中的陈述、举证和辩解权利外，还应当充分保障监察官的救济权等程序性权利。救济是权利实现的必要条件，有权利必有救济。关于政府与公职人员之间能否归结为特别权力关系，以及若可以则此种关系有无例外情形，在传统行政法上尚有争议。有论者曾针对法官惩戒制度指出，如果法官责任追究程序完全采取行政化逻辑，其性质同行政机关的行政处罚无本质差别，然而对行政处罚不服者可以申请行政复议和行政诉讼，而对司法惩戒不服者却无实质性救济程序。[53]

在监察官惩戒制度中，至少应当保障当事人监察官申请复审、复核的权利，并且明确“复审、复核不得加重处理”的原则。从实体法来看，我国监察法针对监察对象的救济目前规定了复审、复核程序和监察赔偿制度。监察官属于公职人员和国家监察对象，因此监察官惩戒制度也需要建立复审、复核程序。具体而言，如果当事人对惩戒委员会的审议认定结论或者监察机关的处理决定不服，应当有权向惩戒委员会或者监察机关提出申请。与此同时，参考“上诉不加刑”的原则，监察官提起复核申请程序后，受理机关不得加重对其的处理。此外，在追究监察官的专业性责任时，鉴于可能涉及较复杂的专业性问题且存在同体监督风险，为了保障当事人监察官的权利，可以考虑允许其委托近亲属或者同事提供法律帮助，包括法律咨询、收集证据、陈述意见等。

七、结语

监察官惩戒制度既涉及我国监察官职业行为规范的完善，也关系到监察官责任追究的正当性和公信力，更关系到对监察权的监督和制约，是深化国家监察体制改革不可忽视的重要环节。为了促成国家监察制度的更加成熟、更加定型，如何以法治思维和法治方式开展监察官惩戒工作，在法治化监察中充分激活其制度功能，是监察理论和实务研究中的一个重大课题。基于责任追究和公正惩戒的双重功能定位，需要从惩戒的主体及职权、事由及认定、程序及救济等方面，进一步健全完善我国监察官惩戒制度。进一步论之，随着国家监察体制改革进程的逐步深入，制度间的融合程度也将走向深入。为此，需要充分协调相关矛盾，推动多轮改革之系统融通、实现多项制度之价值调和，以更加宏观的视角进行谋篇布局，构建更为系统合理、运转良好的监察体制，以此推进国家治理体系和能力现代化。

（责任编辑：彭錞）