引言

公共秩序建构与公共服务供给构成现代行政两个基本场域。进入数字时代，数字化改革正同步推动公共服务供给形式转型。将传统公共服务带入数字场景中，以及推进数字形态公共服务创新发展，开发新型公共服务产品构成公共服务发展的时代任务和主要形式。

数字技术应用推动了公共服务创新发展，也对传统秩序行政视域下以控制行政权、化解行政争议为轴心的行政法（学）体系产生冲击。伴随数字时代公共行政从“以政府调控为中心”的秩序行政模式向“以满足人民美好生活需要为中心”的公共服务模式加速转变，如何构建独立的公共服务行政法体系，为公共服务创新发展提供法治引领和保障逐渐受到关注。

在我国，“构建公共服务行政法”已不属学界新论。早在世纪初便有学者围绕政府公共服务职能发展提出搭建服务行政法架构的总体思路；[1]提出“通过公法变革优化公共服务”, [2]并以平衡服务供求关系为导向，梳理推动公法制度变革的路径。[3]此后学界陆续对公共服务行政法体系的顶层设计、典则制定，以及政府购买公共服务法治化、公共服务内容重构等进行研究。[4]随着传统行政法在回应公众服务需求和调整教育、医疗、养老等服务供给模式创新中出现失灵，近年来学界再度强调构建公共服务行政法的紧迫性。[5]但与管理学、行政学等学科及域外行政法的研究进展相比，目前专门结合数字语境探讨公共服务发展及其行政法问题的研究成果仍相对较少。数字化对公共服务价值理念、基本类型、供给模式的影响是全方位、多领域的，对统筹有限政府与有为政府建设，对接国家高质量发展规划提出了新要求。现有研究尚未关注到数字场景下政府职能、权利诉求、权力结构、利益基础、行政方式的整体变迁对维持公共服务供求关系平衡的挑战，以及公共服务行政法体系构建面临的新课题，暴露了行政法学理论体系对数字时代行政法如何在公共服务供给中平衡多元主体权利义务关系、实现依法治理与有效治理统筹协调、回应高质量发展需求的观照不足。

理论研究的滞后也桎梏着数字时代政府公共服务职能发展和行政法制完善。目前分散化、零碎式的公共服务法律制度无法与数字化公共服务系统性、整体性发展的法治需求相对接。公共服务供给在合作共治、平台运营、技术创新、数据开放等环节出现的功能分域不清、权益保障不足、制度包容性欠缺等问题亟待破解。因此，植根数字技术与公共服务紧密融合的情景，立足公共服务的治理语境、发展需求、制度障碍等，反思传统行政法体系的结构性缺陷和功能性障碍，探讨数字时代公共服务行政法构建的价值目标、法理基础、内在逻辑和具体进路等，构成本文研究的主要问题和基本思路。

一、数字时代公共服务行政法构建的现实需求

（一）数字化：公共服务供给形式转变的时代主线

数字化为公共服务供给形式的时代转型奠定了主旋律。数字时代公共服务主要表现在依托数字技术改造传统公共服务，以及开发新型的数字公共服务产品两个方面。

一方面，传统公共服务在数字政府建设中接受数字化改造。国务院发布的《关于加强数字政府建设的指导意见》明确将“提升公共服务能力”作为“构建协同高效的政府数字化履职能力体系”的重要内容。借助数字技术改变服务供给形式，缓解服务供给效能和质量低下，回应公众对公共服务数字化的美好期待是数字政府建设的重要任务。传统公共服务主要指在立足经济发展水平和社会共识基础上能满足居民基本生活和发展需求的，全体公民均普遍公平享有的、非竞争性、非排他性的基本公共服务，[6]如义务教育、就业社保、医疗卫生、养老服务、住房保障等。[7]其数字化改造不仅体现为政府在不同服务领域开展的数字试验，还表现为通过搭建一体化数字平台统筹各领域的公共服务供给，以及推动不同专项平台的对接，包括持续推进智慧教育、就业创业服务数字化、统一社会保险服务平台建设、医疗保障经办管理服务网络建设等。[8]此外，非基本公共服务、生活服务等也在数字化改造中得到迅猛发展，包括通过数字工具降低运营成本、促进信息公开、强化质量监控以拓展学前教育、普惠养老等，以及凭借重点行业信息化、智能化建设提升生活服务水准。

另一方面，开发新型的数字公共服务产品。新型数字公共服务指向必须以数字平台为载体，伴随数字技术发展而兴起的，以满足数字化、智能化生活需求为导向开发出来的新型服务。数字化发展预设了主体需要和欲望的未来发展动力，[9]极大程度地拓宽人的认知和想象空间，激起公众对获取更多新型数字公共产品的期待，进而推动公共服务持续创新。新型数字公共服务正以基础设施建设、智能产品配置、文化服务创新、数据服务供给等形式呈现出来。一是推动公共场所无线网络、5G网络等基础设施覆盖面拓宽；二是围绕智慧城市建设和打造智能生活开发车辆路况导航、交通工具共享、机器人答疑等服务软件；三是开发数字文化服务，如推广网络剧、短视频、网络直播等视听产业及搭建智慧文化平台，整合文化数据资源，开通云讲座、云课程、云享艺等系列服务；四是打造公共数据开放等以数据为主要形态的公共服务。可见，“数字技术应用改变了公共服务的范畴边界”。[10]随着大数据、云计算、区块链、人工智能等新兴技术发展，数字公共服务的领域、种类、形式愈发趋向多元化。

（二）数字时代公共服务规范需求亟待行政法回应

从宏观层面看，数字时代公共服务供给内含的政府职能拓展、行政任务变动等要求通过公共服务行政法体系建构，为之提供基础性保障。从价值理念、发展目标、运行方式、演进规律来看，公共服务与秩序行政存在本质差异。传统侧重控权的行政法体系以厘定政府与市场、社会的边界为中心任务，难以适应数字政府服务职能拓展，主动探索服务供给形式数字化转型的法治需求。尤其是对新型权利保护、公私合作供给、平台权力规制、服务模式改造、公共数据利用等方面的规范化需求回应不足。“提供一种以公众需求为导向、精细化、个性化、全方位覆盖的公共服务是公共管理实践一直在探讨并试图解决的问题”, [11]也是数字时代行政法亟待解决的现实问题。行政法应在秉持依法治理、限权控权的基础上，[12]吸收民主、创新、效能、包容等价值理念，围绕如何推动公共服务创新发展，以及实现对服务供给的范围、组织、模式、过程、质量、救济的全方位调整形成清晰的功能定位和制度安排。

从中观层面看，数字政府的服务职能呈现向公共服务延展的趋势，需要厘清“互联网+政务服务”改革的不同面向，针对公共服务数字化转型的规范困境，构建独立的公共服务行政法体系。有学者提出，狭义的“治安”行政、“对价”性质的公共事业服务、融资、津贴、贷款和济贫等都可以纳入现代服务国家的范围。[13]前期我国政策更多将政务服务的重心放在行政权力事项上，侧重于在行政许可、行政确认等事项中凸显服务意识、提升行政效能及便利相对人办事，有关电子政务的规范性文件也未将公共服务纳入调整范围。[14]进入数字时代，公共服务在构建服务型政府中的重要性愈发显现。《国务院关于加快推进“互联网+政务服务”工作的指导意见》《国务院关于在线政务服务的若干规定》均将公共服务纳入政务服务范畴当中，《关于进一步优化政务服务提升行政效能推动“高效办成一件事”的指导意见》将“丰富公共服务供给”作为政务服务扩面增效的重要方向。数字时代的公共服务更加强调积极主动的行政给付和福利供给，指向以有为政府建设推动服务创新，通过技术革新为政府履职“做加法”以提升服务质效。相反，仅包含行政权力事项的政务服务则旨在通过数字化为政府干预和行政成本“做减法”以体现服务意识。两者配套法律体系的功能定位存在本质差异，后者仍以权力规制为内在逻辑。故传统围绕“适度监管”“简化程序”等形成的行政法体系难以实现对公共服务数字化转型的有效调整。只有及时转变观念，围绕政府积极义务拓展与公众主观权利膨胀形成均衡的制度设计，才能为推进服务型政府建设提供全方位的法治支撑。

从微观层面看，数字时代公共服务范围持续扩张，现行立法仍过于分散、零碎，缺乏就数字化场景作出专门规定，治理体制、行为模式、权利保护等规则的缺位呼唤行政法做出系统应对。尽管教育、医疗、社保、文化等公共服务的法律规范相继出台，但其在数字化转型中面临的权责分配、方式选择、范畴厘定等问题仍未得到重视。养老、住房、非基础教育等重点服务及其数字化的立法缺位问题更为突出。法定的公共服务范围仍局限于基础性的生存照顾类服务，未能将新型数字公共服务产品纳入其中。数字化的创新性、多变性桎梏公共服务权利义务的具体设定，导致相关立法大多呈现为倡导性、鼓励性规定，无明确的行为模式，相关规范或以政策形式发布，或散见于各地数字经济促进型立法中而难以实施。行政法必须结合数字化转型趋势和日趋拓展的服务需求，围绕规划、范畴、运行等，为服务供给提供协调性、体系性、可行性的制度安排。

数字时代公共服务差异化的运行模式具体呈现为政府治理、社会共治、市场自治等治理机制进行不同形式的排列组合，依托行政法明确不同主体的权利（权力）义务，是保障服务供给有序展开的关键。在数字化变革下，权力社会化与服务市场化正降低政府在公共服务中的独占性和主导性，当社会组织、平台等主体参与到服务供给中，政府作为掌舵者的身份出现转变，合作者、调停者、中介人甚至裁判员身份的加持，[15]使多元主体的权利和义务也随之发生转变。然而，政府角色的转化并未引起立法足够重视，法律法规与公共服务供给中普遍存在规避政府责任的问题。社会主体也尚未受到与“承担公共事务”相匹配的义务性规则的规制，造成服务供给缺乏统一的标准和连续性。[16]如何结合数字时代公共服务供给形式转型，准确把握政府、市场、社会的关系，亟待行政法作出回应。

二、数字时代公共服务行政法构建的法理支撑

（一）分配正义：权利与义务关系变动及其统一

公共服务数字化转型引发的权利和义务变动反映多元主体的利益博弈，要求行政法以实现分配正义为价值目标，保障法定权利与义务的统一。

其一，公共服务行政法应致力于将公众部分数字化公共服务需求转化为法定权利，并明确与之对应的政府义务。缓解公民对公共服务数字化的期待与政府数字能力之间的紧张关系，核心在于行政法要及时关注到公民服务诉求的拓展，有针对性地推进其权利体系扩容及政府职权结构调整，促进“供”与“求”动态平衡。但过分强调公共服务需求向法定权利转化，可能囿于政府的实际履行困难加剧权利与义务的失衡。数字技术频繁更新使公共服务在动态发展中不断冲击传统以科层治理为代表的治理模式。[17]故行政法增设的权利义务应符合数字化发展实际，兼顾“合理性”和“公共性”，尽可能做到对公众需求的全方位、立体化回应。[18]“合理性”“公共性”须结合主客观双重因素加以判断：一是应综合治理能力、运营成本、基础设施覆盖面、经济发展水平等因素对公共服务权利和政府职权配置的合理性进行考察，根据数字政府建设和数字经济发展的规划部署调整权利义务规定；二是应以公众是否形成共同需求为标准拓宽权利义务范围，保证服务的普惠性和公益性，正确认识把握“数字鸿沟”的客观影响，防止部分权利设定变相加剧服务的不均衡和不公平。[19]

其二，数字化转型加剧了公共服务市场化、社会化趋势，触发权利义务主体和范畴变动，行政法须着力促进多元主体权利义务关系的协调。滞后的技术知识和繁重的行政任务决定了单纯依靠政府难以有效应对公民对数字化公共服务的需求，凭借法律授权、行政委托、服务外包、公私合营等形式，社会组织、平台广泛参与到服务供给中，与政府、公民形成错综复杂的法律关系。供给义务主体和义务内容趋向复杂化，对应的权利主体和内容也出现转变。平台实际承担传统服务改造和新型产品投放的任务，为服务供给提供技术媒介，产生相对政府差异化的义务规定。而政府的义务不是消失了，是以监管、辅助等其他形式继续存在。公共服务的公益性决定了在类似情形中，义务设定应强化行政法的规范作用，如在通过行政协议约定平台义务的同时，明确政府“可以视达成特定行政目标所需而享有程度不等的特权”。[20]当然，倘若行政法只关注到社会组织、平台的义务而忽视其权利的话，同样会囿于利益分配不均导致服务难以成效。特别是带有营利性的平台，只有在其基本收益能够得到保障的前提下，才会依照约定提供技术服务。

（二）秩序建构：权力形态转变的制度边界设定

社会组织、平台在承担公共服务供给义务的同时，也在实际行使着区别于传统行政权的新型权力。“权力来源从狭义的国家力量走向广义的社会”, [21]加剧了公众获取公共服务的不确定性，产生服务供给秩序紊乱的担忧。行政法应立足权力属性、主体功能及风险类型等差异，厘定不同权力运行的边界，为公共服务供给形式转型建构稳定的行政法治秩序。

对于政府而言，其正面临“服务是否要求数字化”“提供哪些数字化服务”“为哪些对象提供服务”等问题，需要行政法对其相关职权及履行方式加以明确，在法定义务范围内控制政府选择裁量权。政府通过外包、采购、合营等合作形式吸收市场主体参与到服务平台建设及数字服务产品开发中，并对合作主体履行协议的情况进行监督、评价。这可能诱发政府滥用采购、监管等权力，恣意干预平台运营，以及过度分配公共责任和转嫁义务等问题，亟待行政法植根公共服务合作供给的场景，依托协议行为的类型化，将政府权力对合作方、公众的影响作为重要指标纳入公私合作制度设计中，维护多元主体关系结构的平衡。[22]

对于社会组织、平台而言，公共服务数字化发展加快了公权力向社会迁移的步伐，以技术、信息、用户等资源收集、占有、控制，甚至垄断为基础的新型权力持续膨胀，使其对公共服务事项、流程、质量等核心内容产生实际影响。新型权力面临异化的风险，随着公众对技术的依赖程度加深，平台即便在日常运营、秩序维护等其他领域滥用权力，也可能损害用户获取服务的权利，如平台封禁用户账号，导致该用户无法获得平台提供的服务。权力结构变动对公共服务秩序的冲击要求推动行政法调整范围向更多权力主体延伸，针对权力来源与属性不同，设置差异化运行标准和约束机制，协调好不同主体之间复杂的组织结构。

（三）服务本位：形式法治与实质法治统筹兼顾

在数字时代公共服务供给中促进限权控权、有为政府、高效行政、技术创新、服务优化等价值理念的糅合，依托行政法将体制改革、技术治理、平台监管、公私合作纳入法治轨道，必然要求其坚持以服务为本位，统筹“合法性”与“有效性”不同法治模式的优势，探寻一条“经由形式正义的实质法治”之路，[23]彰显对公众合理诉求的法治回应。

从理想主义的形式法治观来看，即便在数字场景下，公共服务也应在权责明晰、方式法定、程序规范的制度框架下展开，以保障公众获取服务的预期利益。数字技术将后台操作的隐蔽性与主体身份的模糊性一并带入公共服务供给中，“几乎任何有编程背景的人都能编写软件”, [24]造成是谁在实际决定公共服务变得扑朔迷离，故更加需要通过制度建设来明确相关的主体、权限、标准等。因此，公共服务行政法应聚焦“限权控权”“标准构建”双重维度，追求义务主体、权力边界的明晰化及服务的标准化。例如，明确提供服务的义务主体及其权限范围，防止政府各部门怠于履职、相互推诿或超越职权，恣意干预平台运营，以及平台垄断服务资源，以提供服务为名过度收集信息等；对平台的服务项目、流程、质量和费用等加以量化，围绕服务的事项、条件、技术、价目等设定标准，保持服务供给的稳定性。

从实用主义的实质法治观来看，行政法应缓解公共服务主体能动性与制度结构刚性的潜在矛盾，协调好复杂多变的服务供给需求与有效的服务供给机制之间的关系。公众对公共服务便利化的期待及数字技术的持续更替要求政府及时适应环境变化，以能动的供给方式创新，提升服务效能。倘若行政法能够因应公共服务供给形式转型而适时更新，则供求关系的均衡性与公共服务数字化需求的多变性之间的矛盾将得到有效协调，法治与创新的内在张力亦得以调和。但现实是，行政法关于职权配置、行政模式等内容的设定往往带有滞后性，主体、形式、技术等治理要素的创新性正加剧这种滞后性。因此，要真正提高行政法治对公共服务数字化的回应度，应容许政府在授权范围内积极优化服务职能、整合服务平台和简化服务流程，围绕提供便利化标准化的服务形成合理的制度机制。在行政决策、公私合作中吸收协商互动、灵活应变等要素，在保证公共服务秩序建构之余，赋予公共服务权利应有的制度关切。

（四）动态调控：公共服务权利实现的程序保障

数字时代公共服务供给形式转型不仅包含公众需求持续拓展，还包括数字化改造和服务供给过程的连续性。行政法应通过程序构建为公共服务权利的拓展和实现提供保障。“以创新思维推进依法行政”, [25]呼唤行政法给予数字时代公共服务供给相关的创新过程以实质调整。“行政法存在于社会动态运行机制中，任何社会机制和社会环境的变迁都会相应引发行政法的发展。”[26]数字政府的一项重要职能便是通过大数据驱动的政务新机制、新平台全面提升公共服务能力。与之相伴而生的行政体制改革、公私合作、先行先试等关乎职权重新配置、合作模式调适和服务形式创新，从而都会加剧公共服务供给的不确定性。故公共服务行政法构建不能忽视动态的程序规则设计，应将服务部门集中、政务平台建设等纳入调整范围当中，围绕数字化转型推进政府职能优化，在纵向和横向维度明确权力下放、集中、分立的程序；应对公私合营、服务外包等过程加以规范，避免合作对象选取、标准构建、流程设计的恣意性；应将暂停暂调、体制机制创新纳入法治轨道，围绕简化公共服务准入条件、引入平台参与基础服务供给等事项形成授权规则，规范公共服务数字化的试验过程。

技术的持续更替与公共服务供给的连续性要求行政法深入公共服务供给转型全过程对服务范围变动和服务供给流程进行调整。技术的时效性决定了进入数字场景的公共服务范围必然处于动态演变之中，部分公共服务或随着技术更替而退出历史舞台，或基于技术发展进一步转型和开放。如何根据技术更替积极推动公共服务范围调适、形式转变、群体拓展等，保障服务的连续性，是行政法亟待回应的问题。对公共服务转型的必要性、可行性和实效性进行动态评估监督，并以包容审慎监管为导向，持续放宽市场准入，鼓励新型技术创新应用，引导市场主体参与服务平台建设，有利于推动服务方案的适时调整，发展公共服务新业态。这在程序构造层面要求转化事前审批为事中事后监管，为公共服务创新释放制度空间，围绕对服务质量、数据安全、平台运营等环节动态的监管构建配套机制。

三、数字时代公共服务行政法构建的逻辑展开

（一）面向治理变革：公共服务行政法构建的语境依归

“数字技术是转型时代公共服务供给侧改革的触发器、需求侧改革的探测器”, [27]其将公共服务拉入数字场景，引发治理变革。治理变革亦加快了公共服务数字化转型的步伐。

公共服务供给形式转型与治理变革的耦合决定了行政法应立足于数字治理的结构、要素和特征，在服务供给中统筹多元主体治理资源等，依托制度重塑引领和规范其各自的创新性、给付性、协商性活动，以避免滋长组织、供求和运转上的混乱。[28]一是服务理念经由技术治理与合作治理在公共服务领域的融合发展而得到进一步彰显，正向更加强调服务的便利、创新、均衡、共享等价值观发展，需要推动行政法价值理念和理论基础革新，夯实公共服务行政法治的价值根基；二是数字时代公共服务供给内含的治理结构变动、利益基础重构、权利诉求拓展等，要求行政法从“权力/权力”或“权力/权利”两造对抗的体系中脱离出来，立足体制改革、公私合营、技术改造等情境，围绕政府权力配置调整、协调多元主体资源价值等难题，形成优势互补的功能分域；三是公共服务供给形式转型以治理方式创新为纽带，服务外包、行政指导、行政约谈、自动化行政等协商型、柔性化、技术化行政方式的应用，亟待行政法加快对“未型式化的行为加以型式化”, [29]结合主体的地位、性质、资源等差异明确不同治理方式的适用情形和尺度；四是多元主体围绕公共服务数字改造和新型公共产品供给推动共治模式创新，加剧服务供给的交替性，要求行政法面向社会参与、市场自治机制创新，对招标投标、技术论证、第三方评估、公众参与等环节加以调整，针对服务创新过程形成均衡、民主的规范设计。

数字时代公共服务领域的治理变革内含公益与私益交融的日趋深化，也引发了诸多利益关系复杂化问题。依托行政法有效调和治理变革中的利益冲突，归根结底要正确把握技术转型的社会属性及治理变革的利益驱动，[30]将满足绝大多数人利益诉求作为制度建构的方向。合作治理超越了传统的公私角色分野，[31]个体的私益追求被最大程度地吸收到公共服务数字化转型的规划布局中，无论是公共服务引入平台运营、公众参与，还是政府对服务质量的监督评估，都在数字化进程中凸显对私人利益诉求的关怀。因此，数字时代公共服务行政法构建必须植根治理变革下公私交融的利益基础，跳出传统公法、私法分立的框架体系，适应“公私法规范交叉混合的‘拼盘式’构造”, [32]探索在多元主体协商合作中重塑政府角色，[33]畅通合作方、公众表达权利诉求的制度渠道，为促进多元主体公共服务供求关系均衡化提供制度支撑，助推行政法治系统的回应性变迁。

（二）契合发展格局：公共服务行政法构建的框架设定

数字时代公共服务行政法只有形成契合发展格局的基本框架，才能打破公共服务高质量发展的制度瓶颈，促进治理的全方位革新，实现供求结构与技术应用水平相匹配。

数字赋能治理的显著优势在于其能够在公共服务市场化、社会化转型中尊重技术创新的客观规律，寻求更能满足公众期待的适应性变革。对应的行政法体系应培育新发展理念，正视多元主体在引领公共服务创新发展中的功用，统筹发挥公共政策、法律法规、行业标准、平台规约、合作协议等规则对激发服务创新活力的作用，在服务供给的公私合作、区域协同、平台运营等领域就如何统筹政府调控、市场运营、社会自治的相互关系推进体制机制创新。

高质量发展已成为构建新发展格局的核心要义，其为数字时代公共服务转型升级提供新标尺，呼唤行政法立足高质量发展评价体系，围绕数字赋能公共服务高质量发展开展制度创制。“高质量经济社会需要高质量治理结构支撑。”[34]以扩大内需、加快建设现代化经济体系、推进城乡融合和区域协调发展为导向，推动公共服务高质量发展要求依托“数治”与“共治”的深度融合，推进服务改革、统筹服务布局、提升服务效能。故公共服务行政法的基本框架设定应促进服务数字化转型的发展规划与高质量发展的治理体系相协调，并保证服务的高标准化建设。一方面，公共服务供给的规范目标、组织模式、运行机制等应主动对接高质量发展的实践探索。譬如对接网络强国、数字中国战略中数字产业发展、要素流通、设施建设等创新举措，以及全面推进乡村振兴、区域协调发展战略中统筹乡村公共服务布局和城市群、都市圈建设等方案，形成与各领域高质量发展规划相衔接的制度框架和基于数字化的发展型规范体系。[35]另一方面，公共服务规范建构应将标准化作为主要方向。标准化能够提升公共服务质量与效能，[36]结合建立数字化转型和高质量发展的评价指标，对公共服务的种类、质量、形式等形成清晰的标准和配套评估机制，有利于推动服务数字化与服务标准化的相互促进。

高质量发展指向塑造系统协调的发展格局，要求通过大数据、云计算等技术应用及合作共治破解公共服务碎片化问题。公共服务系统性发展与数字化转型相辅相成，体现为不同服务的关联度持续增强。医疗、养老、社保、教育等领域的服务供给依赖于不同部门的相互联动，数字化有利于统筹各类公共服务资源，为服务供给的系统升级和整体联动提供数字媒介。数字政府、数字经济、数字社会的全面数字化蕴含技术创新对治理模式的整体性重构，进一步推动了公共服务的系统发展和利益关系的交融。这就要求，公共服务行政法秉持系统发展观，结合整体治理变革的趋势，提升相关制度的体系性、协调性。其应以一个持续发展的、介于国家与社会之间的领域为治理演化提供观察和分析视角，[37]推进宏观层面的目标、原则构建，通过中观层面的制度建构设定各领域公共服务应共同遵循的基本规范，以及跨部门服务供给的联动模式，同时借助微观层面精细化的机制设计，围绕如何打破部门数字壁垒、优化综合服务平台、强化决策评估等形成数字化的协调机制。

（三）破解制度困境：公共服务行政法构建的重心确立

第一，公共服务范围不明确，暴露了数字时代公共服务权利体系的设定和拓展尚未得到行政法的重视。目前，哪些公共服务可以（或应当）数字化，如何实现其数字化，应开发哪些新型服务等问题未能及时在制度层面获得明确。部分法律、法规、规章、规范性文件等对公共服务数字化做出的概括性规定，以及结合营商环境优化、数字政府建设、数字经济发展等需要对服务平台建设做出的倡导性规定等，均未全面回应上述问题。公共服务权利应当是“一种被法律保护要求国家积极履行义务的能力”, [38]但服务范围不清折射出行政法体系尚未对公共服务请求权、参与权、监督权、救济权等加以确认，从而难以保障供求关系的平衡。沿着数字化转型轨迹，公共服务供给场景正从静态转入动态、从宏观转入微观，技术变革、公私合营、平台运营等加剧了权利内容的复杂化及其规范困境。

第二，治理变革语境下公共服务供给数字化引发的权力配置失衡问题仍未得到行政法的有效回应。对“服务由谁供给”“技术、平台由谁运营”及其权力运行边界达成共识，构成实现“数治”与“共治”融合的基础。政社分工不明导致数字时代公共服务供给的质效低下，表明行政法未能围绕权力结构变动形成足以协调和规范多元主体功能分域、权责关系等内容的组织架构。行政法对不同主体在服务供给、技术创新、数据联通等领域的功能定位关注不足，未能深入到机构改革、公私合营、平台运营、服务监管等环节就职能交叉、责任推诿、权力越轨等问题作出回应，对权责分配缺乏制度关切。由此，亟待其“突破在市场、政府与社会之间做出非此即彼选择的惯性思维模式”, [39]搭建起能够合理分配多元主体权力和任务的组织法体系。

第三，平台参与公共服务供给诱发“不可舍弃的公共性”与“难以避免的逐利性”之间的分歧无法依赖传统控权规则予以破解。围绕服务开发、技术应用、流程管理、质量评估等开展的行政委托、服务外包、数据开放等实践探索正面临着责任性、合法性和确定性等价值失落难题。平台承担着大量的公共服务任务却又面临内部自治危机。云计算、区块链、人工智能等新兴技术的应用变相增加公共服务的研发和维护成本，且成效甚微。如何破解此类问题，有效规避市场机会主义、政府逃避监管责任等，对传统行政法理论和制度体系形成严峻挑战。

第四，如何围绕公共服务数字化转型形成能够统筹各项发展规划，具有系统性、先导性的行政法框架仍待深入研究。依托数字化推动公共服务高质量发展目前缺少与其他领域的高质量发展步调相衔接，“尚未形成系统性的发展框架体系”。[40]在高质量发展战略下，数字产业、服务产业发展与经济社会各领域建设相互依存。行政法不应局限于对既有数字服务探索加以确认或对新型技术应用发起倡议，而应着力对如何统筹各领域发展规划，整合政府各部门的发展资源，在新业态发展中引领服务数字化进程做出回应，并通过更精细化的制度设计合理调控政府发展职能的履行，防止其背离公共服务的初衷。

第五，涉及主体责任的认定、规避、追究等规则仍未立足数字场景下公共服务供给各环节的风险规制需求实现体系建构。传统政府管理模式的行政责任认定以泾渭分明的政社关系为基础，由组织法提供明确的归责依据。数字时代公共服务供给中普遍存在的政府变相强制和权力寻租、服务质效低下、服务缺乏连续性等问题一定程度上源于其规制机制相较于公私合作实践的滞后性。[41]技术与服务的融合模糊了政府、市场、社会的边界，数字鸿沟、信息泄露、技术失灵、平台垄断等风险被一并带入服务供给中，导致涉及责任分配、归结、监督、评估、救济等制度机制的缺陷愈发暴露出来。

四、数字时代公共服务行政法构建的具体进路

（一）数字时代公共服务行政法原则的守成与创新

1.传统行政法基本原则的吸收和改造

首先，挖掘合法行政原则的控权价值，并反思其在规范公共服务创新时产生的不适应症。合法原则的适用有助于为公共服务供给形式转型确立权力边界，但其关于“职权法定”“法律优先”等要求无法对新型权力兴起及政策、行业标准、平台规约等非正式规范对传统法源体系的冲击作出回应，且与服务供给契约化、技术应用创新性之间存在潜在冲突。行政法应始终对权力的行使保持谨慎，这就要求其逐渐将合法控制的视角从政府一端向社会延伸，对社会公权力加以规制，并通过法源形式扩容，增强非正式规范的控权作用。合法原则适用应从严格坚守法律规则的理论桎梏中挣离出来，转而采取功能主义路径，[42]允许政府在法定条件内探索公私合营、数字赋能等，给予服务供给形式转型一定的制度空间。

其次，吸收合理行政原则对合比例性与平等对待的要求，并将满足公民对获取服务的合理期待作为其拓展完善的方向。当多元主体在服务采购、项目审批、数据开放等环节享有裁量权，其权力的不恰当行使同样会损害相对人的权益。故比例原则的适用应向服务行政领域延伸，强调对服务供给裁量权的合理控制。平等对待原则也应在依托数字化促进公共服务均等化中得到有效适用，并强化对招标投标、产品定价、基础设施建设等环节的公平性要求。在数字场景下，公民的合法权益既包含固有权益，也包含基于新型服务权利拓展的可期待利益。故合理原则不能仅仅关注固有权益保护的需求，还应结合技术应用现状，将公众对获取服务的合理期待纳入其基本要求中。[43]

复次，正视程序正当原则为服务供给提供过程控制的功用，并因应治理交互性、服务自动化等推动其自身内涵调适。传统程序正当原则是以“行政权与相对人权利二元对立”为特质进行构造的，对于防止政府干预服务外包、限定技术应用场景等同样具有价值。进入数字时代，“政府权力运转形态由‘权力—权利’两造对抗向‘权力—权力’或‘权力—权利’互动交融的方向转型”, [44]暴露了程序正当原则的不足。这就要求推动程序正当原则的调整重心向服务创新中协商合作的交互过程延伸，在程序建构中挖掘民主价值，在体制改革、技术应用、服务外包、平台监管中充分吸收社会主体的利益诉求，容许合作和服务流程的技术改造，凸显程序价值的兼容并包。

最后，遵循信赖利益保护原则，保障数字时代公共服务供给的稳定性，并以连续性为标准反思权利构造。传统信赖利益保护体现为“非基于公共利益不可随意剥夺”，在公共服务领域则更倾向于保护公众的预期利益。当公众形成对高效获取服务和获取新型服务的期待，以及获取服务的新习惯时，数字化便不再可有可无，否则同样会影响公众的信赖利益。数字化转型投入成本大、利润空间小，容易导致服务中断或标准起伏。故保持数字化公共服务供给的稳定性尤为强调服务的连续性。引入连续性的标准强化信赖利益保护，主要指向及时拓宽公共服务权利范畴，挖掘政府保障数字化服务连续供给的义务及其对应的权利形态。[45]

2.专门性原则的确立及其展开

其一，确立普遍适用原则。是否服务于公众共同需求是公共服务与私人服务界分的核心标准。数字时代公共服务以适应技术普遍应用的趋势，提高服务整体效能，满足公众对数字化服务的共同期待为目标。将普遍适用原则作为公共服务行政法的原则，有助于就如何防止数字技术被社会组织、平台等主体的价值偏好或私益所裹挟奠定价值基础。其要求尽可能扩大公共服务及其数字化的法定范围，建立覆盖传统服务，以及更多新型数字服务的综合体系；将技术的普及化作为服务普惠性的前提，警惕“数字鸿沟”对公共服务均等化发展产生负面影响。

其二，坚持开放共享原则。开放共享原则指向促进公共数据公开、降低服务门槛和提高服务参与度，对依托平台建设推动公共服务信息、流程、类别等内容的开放加以规范化。一是以主动公开为原则，引导政府拓宽主动公开的服务事项范围，明确不同主体主动推进公共服务数据公开的新形式；二是降低获取服务的门槛，扩大免费开放的服务范围，要求付费服务坚持公益导向，防止数字化的成本转移到公众身上；三是加强多元主体联动，推动数据、技术等资源整合，促进服务平台对接；四是注重公共服务生产、供给等过程开放，畅通平台承接服务的渠道，禁止政府设定不合理条件变相指定技术、服务供应商，提高公众在数字技术应用、服务模式选择和制度设计中的参与度。

其三，引入包容审慎原则。在数字经济监管领域，包容审慎原则指向“追求效率与安全的动态平衡，要求政府给予新业态必要的发展时间与试错空间”。[46]进入数字化、市场化场景，其在规范服务供给领域同样具有适用空间。数字化转型亟待拓宽创新的制度空间，以探索服务供给新形式，但也面临过度灵活而潜在的权力寻租、质效低下等风险。引入包容审慎原则有助于在激励多元主体探索服务创新的同时，寻求科学性、有效性的监管模式，以化解凭借市场机制推进数字化引发的诸多不确定性问题，包括尝试暂缓对公共服务新业态、新技术的过度干预；以及探索构造适应性监管的行政法治模式。

（二）公共服务行政法体系的系统构造与整体扩容

1.从整体到局部的系统性建设

（1）从外部维度上看，数字时代公共服务行政法的体系构造前提是要确定公共服务行政法在行政法体系中的地位。尤其是要适应数字化对公共行政模式的影响，厘清其与传统行政法的相互关系。在法国，“公务”一度取代公权力成为行政法基本范畴，作为“公务”的基本内容，公共服务更是迅速在行政法体系中占据一席之地，推动行政法向统筹规范行政形式和发挥服务职能二元结构转变。尽管市场化发展使公共服务对行政法体系的支配作用遭受质疑，但依然未改变其在行政法体系中的地位。德国学界也普遍认为面向自由法治国向社会法治国发展的不同时期和行政职能，行政法应有所选择。[47]日本亦围绕福利、服务等新的行政职能对行政法的基本范畴展开激烈讨论。[48]近年来，公众对数字化公共服务的需求日盛，极大程度地推动了发达国家公共行政职能的重点方向调整及行政法体系性变革。[49]

面向实现高质量发展、全体人民共同富裕等要求，行政任务加快向公共服务拓展，塑造公共服务行政法与秩序行政法并行的行政法体系已势在必行。作为助力服务行政发展的支撑力量，数字化对公共服务的系统性改造应在公共服务行政法体系中得到专门调整，从而在基本制度机制建设中全方位体现对服务外包、平台运营、程序改造、技术应用等活动的规范。遵循以人民为中心的发展理念，构建公共服务行政法不是要塑造一个封闭、固化的教义学体系，而是适应人民获取优质服务需求的持续增长，建构一个包容的、民主的规范体系，体现对服务供给形式转型和新型服务创新的制度容许。

（2）从内部维度上看，数字时代公共服务行政法体系构造要求选取恰当的模式，力求聚焦公共服务数字化形成基本制度，围绕不同领域、主体、形式、环节形成全面性规则。公共服务行政法已成为“丛林蛮荒之地，难以找出形塑该领域单一体系思考”, [50]数字化进一步暴露了这一问题。针对各领域公共服务进行分散式立法，以及制定公共服务基本法统筹各领域单行法的制定构成世界各国公共服务立法的主要模式。分散式立法一定程度上造成了公共服务行政法的碎片化，尤其进入数字场景，不同层级、不同时期的法律规范对数字化缺乏统筹，更加加剧公共服务的标准不一、协调困难。

“改革的不彻底性表现在，真正的改革实际上限于个别方面，在其他方面仍然维持传统的结构。”[51]跳出传统行政法体系，构建公共服务基本法，对数字化问题做专章规定，以统筹各领域、各层级公共服务行政法规范的制定修改，是数字时代公共服务行政法体系构造的有效进路。一是结合国家“十四五”规划及推进数字中国建设、公共服务改革的顶层设计，通过构建公共服务基本法，明确服务的规范目标、一般范畴、治理体制、供给过程、法律责任、监督救济等，对数字化服务的理念、范围、主体、形式、流程等做出框架性规定；二是围绕基本法规定的教育、就业、医疗、社保、文化等事项，推进单行法制定修改，结合各领域服务的特殊性及技术应用现状，明确各地区各部门服务在数字化转型中的方向、标准、主体、形式、责任等；三是地方立法以基本法、单行法为依据，对标国家总体规划、数字创新水平，结合地方特色、发展水平、财政收入、服务需求等，明晰上位法的执行方案或先行先试的具体规定；四是在数字政府、数字经济相关立法中，对与公共服务相关联的平台对接、数据流通、技术应用等事项进行专章规定。

2.公法与私法的融合适用

（1）数字场景下公共服务的公益性可以在公法私法化中得到维护，也易于在公私合作中受到影响，应正视私法调整的天然缺陷，夯实私法规范适用中不可偏废的公法基础。政府容易在公私合作中僭越市场、社会自治的边界，变相强制社会主体承担过多的公共服务，抑或违反约定义务。公共服务的公益性容易被平台的营利性所裹挟，最终影响服务质效，导致政府不得不借助回购等方式重新掌握服务供给的主动权。[52]故公共服务行政法吸收私法规范，应始终将公共利益保障作为调整公私合作的原则，对合作协议中的服务水平、技术标准、平台维护等事项进行量化，防止平台恣意压缩服务成本；对政府招标、数据开放、平台验收等流程加以规范，借助全方位、开放式的制度设计防止政府权力越轨；将包含“优益权条款”的合作协议纠纷纳入行政诉讼、复议的受案范围，拓宽合作方提起行政救济的渠道。

（2）依靠私法调整社会主体与公众在公共服务供给中的关系忽视了新型权力对权利保障提出的挑战，私法公法化能够对此做出回应。民事法律规范和协议难以对社会组织和平台的权力加以规制，造成其恣意决定资源配置、审核流程、服务标准、数据披露、信息采集等，加剧供求关系的紧张。防止社会主体以公共服务数字化为名攫取权力资源或消极不作为，应在既有私法调整路径的基础上，突出行政法规制作用。一是健全组织法规范，确定职能部门对平台权力行使进行合规引导和监督，要求其针对平台设计专门化监管规则；[53]通过制定社会组织规范规定社会组织在推进服务数字化中的具体职能。二是完善行为法规范，明确政府对平台履约情况进行监控，就服务质量、技术参数等形成标准，要求平台定期报告运营情况和进行成效评估；划定平台在服务供给或技术改造中的权责。三是畅通行政救济渠道，依法明确公众服务权益在数字化转型中被侵犯时寻求政府保护的权利，“为私人权力规定更大的限制”。[54]

3.行政法法源形式的拓展与兼容

（1）突出政策在方向指引、决策部署、体制创新等方面的优势，在公共服务数字化进程中促进政策与法律的衔接，协调好创新与法治的互动关系。就效力保障而言，应增强政策在推动公共服务供给形式转型中的实效性，保证其制定实施的规范化。通过政策调整服务范围、创新合作形式、开放公共数据、重塑服务流程等须遵循法定权限和程序，避免各地政策出于地域发展需要而带有价值偏好，或者恣意推进服务监管、数据监控、信息采集等；明确各地区各部门政策的发展方向、调整事项和层级关系，保证政策体系内部协调；通过加强政策公开、宣传和解读等，引领新兴技术应用，强化对政策实施的监督。就功能分域而言，政策致力于从宏观上对接经济社会发展的各项举措，形成统筹服务供给涉及的机构改革、公私合作、平台建设等事项的整体框架；法律法规则重在推动政策转化，通过设定权利义务为数字化服务供给提供制度保障。就衔接机制而言，应凭借吸收转化、暂停暂调、法律解释、合法性审查等，促进政策与法律在规范市场准入、数据开放、平台运营中的相互协调、互为补充。譬如通过公共服务基本法确定推动服务数字化的主体范围和禁止性事项范围，并对服务政策开展备案审查；明确治理体制改革、基础服务调整等凡涉及法律法规变通适用的举措须经由法定程序获得授权；将政策中难以落实的内容或已取得成效的经验转化为法律加以推行。

（2）提升社会规范的自治成效，填补法律法规对数字时代公共服务的规范缺位。社会组织章程、平台规约、行业标准、技术指南等以其灵活性弥补了法律的滞后性，并以其专业性、能动性对服务的形式、流程、标准等作出精细化的规定。政府职能部门应对社会自治规范的制定实施进行有效调控，以保证其自身正当性。一是应对行业标准、平台规约中公共服务条款进行审查，明确服务目的，对项目普适性、信息安全性、流程繁简度等进行整体把控；二是应出台关于公共服务社会自治规范的指导性文件，为其制定实施提供参考指引，规范其纷繁复杂的载体形态，明确章程、标准、指南、规约等规范的适用主体、事项等，降低其适用的随意性；三是应联合网信部门定期对行之有效的技术标准、服务指南、行业倡议等进行收集整理，作为法律法规制定修改的参考资料；四是应督促社会组织、平台建立协商、论证、表决机制，健全自治规范制定程序，畅通成员、用户参与规范制定的渠道，防止技术标准、行业规则等被大型平台所垄断。

（三）公共服务行政法制度的规范完善及创新发展

1.公共服务数字化与新型服务的范围厘定

“公共服务范围是一个立体的时空概念，是由地域性、领域性、人群性和时期性、可持续性等共同组成的多维结构。”[55]厘定公共服务数字化与新型服务的范围，要求转变分布于政策、法律、规范性文件当中以倡议、指导等为主要形式的，参差不齐的制度形态，结合技术、成本、需求等指标进行制度设计。一方面，应对公共服务进行分类，分别规定其数字化的肯定性、促进性和否定性范围。一是将数据库庞大、技术设施普及、平台运营成熟、成本投入合理、公众广泛期待的服务纳入肯定性范围；二是将政策积极倡导，但技术条件、基础设施尚不成熟，存在数字鸿沟、投入成本较大的公共服务纳入促进性范围，鼓励各地区各部门依据自身发展情况进行先行先试，形成相对统一的方案，并根据技术创新、改革成效等逐步推动促进性范围向肯定性范围转化；三是严格设定数字化的否定性范围，对启动数字改造的技术、群体、地域等作出条件限制，规避片面强调数字化而导致的数字形式主义。[56]另一方面，对肯定性范围内的服务应在公共服务基本法中予以明确，确定各地区各部门推进公共服务数字化的法定义务，并在社保、教育、医疗等领域的专项立法和地方立法中进一步规定数字化的主要形式、基本程序、主体责任等；对促进性范围内的服务应以公共服务基本法的框架性条款为基础，利用各地区的试验性立法，探索设定多元主体在推动服务数字化中的法定义务、合作形式等；对否定性范围的判断标准应严格适用法律保留原则，由公共服务基本法予以明确规定，既要结合地域、群体、技术等标准设定实体条件，也要按照评估、监督等流程形成程序规则。

公共服务范围的厘定必然推动权利体系更新，数字化转型要求拓展权利的主体、内容，明确不同主体的权利束。当前迫切需要系统设计公共服务的权利清单。[57]一是明确公众在肯定性范围内获取服务的权利束，将请求权、排除妨害权、救济权等纳入到权利体系当中，凸显权利行使的主动性；二是适应促进性、否定性范围的制度设计，强调公众的参与权、监督权等，在技术改造和服务范围扩充时接受公众监督；三是拓宽权利主体范围，破解单纯由协议设定合作方权利义务之不足，立足公共服务数字化的公共性，规定社会主体在承接服务任务、参与技术研发和平台运营中享有的获取数据、制定规则、投诉建议等权利。

2.多元主体功能分域及其权力配置法定化

在政府内部维度，推进政府服务职能分配法定化重在回应各级政府部门在服务平台建设、公共数据共享、新型服务开发等环节面临的职能交叉、权力越轨、责任推诿等问题。各级政府遵循服务平台一体化建设趋势，依据综合性原则推进机构改革，应通过组织法规范更新，裁撤多余的服务机构，整合服务职能相近的部门；应设置数字化公共服务统筹机构，协调各部门的服务资源、数字方案和监管措施；应以分权制衡为原则确定各部门在服务供给、质量监管、平台对接等领域的职能范围，以及在服务平台建设运营中的具体分工和权责配置。

在政府外部维度，依法划定政府与社会主体的功能边界关键指向解决哪些数字化公共服务可以外包，以及政社如何分工合作的问题。“以具体公共服务事项是否涉及公民的基本权利为标准”, [58]可以明确主要由政府供给的公共服务范围，如义务教育、基础医疗、最低生活保障等，其数字化建设可以寻求平台技术支持，但主要仍由政府负责。在服务外包、公私合营中，政府应保持“有效监管”与“鼓励创新”之间的张驰有度，赋予社会主体在服务平台运营、技术创新应用等方面一定的自治权。由此，应构建与行政组织法并行的社会组织法规范，[59]通过两者的衔接适用，明确多元主体在服务数字化转型中的治理场域和互动机制。行政组织法重在确定政府在基础服务供给、公共数据开放、服务质量监管、技术风险防控等方面的职权；社会组织法则对参与服务数字化改造的社会主体的范围、地位、功能等作出原则性规定。

3.公共服务供给形式创新的法律秩序建构

囿于广泛的服务外包未收获预期成效，英国、美国、澳大利亚等早期实施公共服务市场化改革的国家均出现了服务从市场向公共机构回归的趋势。[60]数字化公共服务供给困境不能简单通过回归政府的方式加以解决，应以选择更好的服务或技术供应方为导向加强对公私合作的过程性调控，建构服务供给创新的法律秩序。一是严格限定参与数字化服务供给的平台的运营资质、运行状况、用户资源及其工作人员专业水平等，围绕服务事项差异，提高市场准入条件；二是针对服务招标、投标等环节制定详细的规范流程，构建第三方评估、竞争方监督、信息公开等机制，塑造平等协商、公平竞争的环境；三是建立公共服务平台试运营机制，通过设计方案、技术标准的调试、检测等，确定正式运营的标准，作为后期政府监管的参照指标。

社会组织发展不成熟、平台逐利性等构成桎梏公共服务数字化的重要风险，应通过事中事后控制、政府回购等制度机制设计实现风险规避。一是围绕外包的服务项目建立政府定期评估监督机制，结合合作方定期的数据反馈、进度汇报，由第三方主体依据法律法规、合作协议、技术标准对数字化质效进行评估，根据评估结果动态调整运营方案；二是设定启动政府回购的条件和程序，将质量评估不合格且整改验收不通过的项目纳入回购范围，根据追加投入成本、技术承接难度、服务连续性需求等综合评估回购的必要性，对启动回购、回购谈判、项目移交、技术转让、数据转移等环节进行全方位调整，降低服务中断、技术垄断风险。

4.高质量数字化公共服务供给的制度引领

（1）健全各级政府统筹协调、数字部门全程参与、职能部门联动的沟通协调制度。通过健全沟通协调制度，明确各级政府要为公共服务与其他领域数字化实践的对接搭建平台，组织职能部门、第三方主体参与数字方案论证，结合数字产业发展、基础设施建设、要素市场化改革、区域协调发展等对服务创新的要求，对方案提出改进建议和技术指导；规定发展规划、文化旅游、卫生医疗、市场监管等部门应立足各领域高质量发展对服务数字化的促进作用，参与到其他部门数字方案的前期设计、专家论证、预期评估中；赋予数字部门开展专业评测、资源统筹、风险防控的职权，要求其将各地区各部门达成一致的方案量化成实施和考核指标，对基础设施、人力财力配置等硬指标和服务种类、流程等软指标加以标准化。[61]

（2）完善各级政府服务资源整合、数据开放共享、政策信息互通的制度机制。面向高质量发展需求，数字时代公共服务的系统性、协调性建设以打破部门数字壁垒、各自为政，推动整体政府建设为基础，要求借助组织协调、程序设定及系统设计，在公共服务部门之间建立伙伴关系。一是明确以服务平台一体建设为目标，以“数据按需共享、业务高效协同”为原则，由各级政府数字部门建立公共数据使用协调机制，[62]形成涵盖申请对接、统筹协调、数据传输、后台监控等环节的规范流程，加强数据资源共享；二是建立各级政府部门在产业转型、市场环境、技术转化等相关领域政策出台前后进行征求意见、主动公开、适时调整的常态化机制，促进公共服务政策相互衔接；三是明确由各级网信办负责统筹推进数字化公共服务的整体建设，建立考核评价机制，负责监督服务部门履职情况。

5.风险规制理念下服务供给责任制度重塑

对于政府而言，行政法须明确其怠于履行数字化公共服务供给义务应承担的责任，面向不同侵权场景与损害结果设定对应的责任。法律规范应结合政府滥用职权、风险防控不力等因素对数字化服务供给产生的负面影响进行等级界分，确保违法责任设定的相称性。权力机关、检察机关等监督主体应依据法律法规、权力清单对政府履职进行常态化监督，防止责任条款虚置。政府应就公共服务数字化的规划、进展、成效向人大做报告，由人大专门委员会审查相关决策、规章的合法性，并决定下一年度的投入预算；检察机关应将政府在基础服务数字化供给中的履职情况纳入日常监督范围，对违法情形依法提出检察建议或提起公益诉讼。

对于社会组织、平台而言，应推动原适用于政府的责任监督、权力控制等制度向其自身延伸，形成对应的公法责任配置、外部监管机制等。[63]公共服务基本法、社会组织法、数据安全法等法律规范应明确设定社会组织、平台在公共服务供给中的公法责任，规定政府监督其运行的事项范围和追责机制，在服务和技术外包、数据安全防控、服务质量保障等方面形成一一对应的审查、整改标准；社会自治规范应明确其各自承担的公共服务事项及技术应用标准、流程，建立委托第三方监督审计、充分说明理由、工作进度公开等机制。

以责任认定和追究为导向，完善多元救济制度，为化解数字时代公共服务供给纠纷提供保障。一是明确将政府、法律法规授权组织在服务供给中违反法定义务，侵犯公民权益的行为纳入行政救济的范围；二是要求社会主体在内部设置常态化的申诉、投诉渠道，简化救济的流程，实行救济全过程记录和限定申诉回复期限，不得变相设置救济障碍和采用自动化客服回复。实践中，平台侵犯公共服务权益寻求行政救济仍面临较大争议。虽然大部分公共服务由平台运营，但其往往难以与政府意志脱离联系，公众仍保留申请政府供给的权利。故应结合政府履职情况，将部分争议纳入行政救济中，明确检察机关介入的权力，畅通行政公益诉讼渠道。三是在监管部门或服务外包部门内部建立公众投诉、举报渠道，通过外部监管保障权利救济。

五、结语

依托公共服务行政法体系构建，聚焦数字化规范问题，为公共服务供给形式转型提供制度引领和保障，对协调有限与有为、服务与监管、公益与私益、创新与法治之间的价值博弈具有重大意义。在公私合营、技术创新、平台治理等场景中应对法律关系变动、法治模式转型与行政过程再造等，成为数字时代公共服务行政法构建的基础性命题。从强调权力控制到提倡服务供给，数字时代公共服务行政法应以行政法律关系作为体系构造的支点，面向服务供给形式转型内含的治理变革、发展需求和制度困境，确立自身的现实语境、框架思路和规范重心。其要适应政府服务职能扩容的趋势，实现体系化建构，前提应遵循守成与创新并行的思路确立基本原则，促进“新型公共服务法律制度与既有的行政职能部类形成结构性关系”。[64]通过从整体到局部的系统性构造，推进公、私法融合适用及法源形式拓展等，有助于形成内部协调、兼容并蓄和层次分明的公共服务行政法体系。回归具体制度建构，只有厘定数字化服务的法定范围和多元主体的功能分域，实现与高质量发展规划的整体联动及明确责任机制等，才能在数字时代公共服务供给中推动秩序建构与创新发展的同步展开。

（责任编辑：彭錞）