2016年，中央经济工作会议首次提出坚持“房子是用来住的、不是用来炒的”定位之后，“房住不炒”在2017年10月被写进中共十九大报告中。2022年，党的二十大报告中再次强调“房子是用来住的、不是用来炒的”。可以说，以人民为中心的住房理念已经深植于我国的基本住房政策之中，成为今后指导住房建设的根本指南。然而，在法学理论上，如何对“房住不炒”这一政策话语进行学理规范阐释，仍然是当前中国法学理论构建无法回避、也尚未充分回应的重要问题。我国住房制度究竟向何处去，很大程度上取决于“房住不炒”这一提法中的住房应作何解释。

在蜚声世界的《古代法》中，英国法史学家梅因（Henry Sumner Maine）认为：所有社会进步的运动，到此处为止，是一个从身份到契约的运动。在此，身份意味着不平等，契约意味着平等。事实上，这只是历史阶段性的判断，打破身份有助于实现平等，以契约为制度基础，却并没有带来平等。从马克思主义理论观察，住房不仅是人民赖以生存的生产资料，也是人民须臾不离的基本生活空间。契约关系对应的是生产资料，而非生活空间；法律保护契约关系，目的是维护正常的生产秩序，法律保护住房，目的却是为了维护作为社会基本单位的家秩序。因此，本文从我国住房基本制度出发，阐述我国住房制度的历史变迁及其价值基础，剖析蕴含在我国住房制度中的双重价值，澄清家关系为主、契约关系为辅的住宅制度基础，为当下中国自主的法治体系建设提供法学理论上的具体范例。

一、住房性质的决定性意义

直观上，我们很容易得出这样的印象，即一段时间以来，我国住房政策一直徘徊于“居者有其屋”抑或“居者有其产”，纠结于究竟应采取剩余型福利保障模式抑或普惠福利保障模式。

（一）双重性质：“居者有其屋”抑或“居者有其产”?

从利益导向性出发，住房制度的政策目标究竟落在何处，是使用价值还是财产价值？诉诸现行法中基本概念作答或许是一种有益的尝试。语义上，“住房”“房屋”“住宅”原本是三个意义相近的日常用语。“住房”是个描述性的概念，也是一个被广泛使用的规范性概念，散见于各类规范性文件。“房屋”在2004年修宪前一直被作为公民个人财产加以保护。修改后的13条作了概括性的规定“公民的合法的私有财产不受侵犯”，只是扩大了财产权的保护范围，并没有否定“房屋”的地位。房屋是经济关系的物化与物品，在现行《宪法》与部门法中仍然是财产权的对象。《宪法》第39条中的“住宅”则是与人格权相关的概念。“住宅”是人寄身其中的家的物化表达，是对住房使用价值的人格化概括。从房屋与住宅的语义上分析，《宪法》同时承载了中国公民的财富梦与安居梦。然而，就属性而言，住房可能只是住宅，可能只是房屋，也可能同时具有住宅与房屋的语义。对应于保障政策层面，住房可能只是住宅，可能只是商品房，也可能同时具有双重政策属性，只是两种语义的占比可能因为情境的不同而不同。在今日的语境中，由于“房屋”在中文日常语言中更多地让人想到物理属性，“商品房”便取而代之成为与住宅相对的财产性概念。

不同的语义表征了不同的住房性质，可以被视作不同的构成性规则，可以用来讲述不同的故事。不过，住房性质只是通过语义表达出来，并非被语义所决定的。过去几十年里，中国依托公有制土地，充分利用国内国外的资源，所做的各种努力，就是对住房性质的诠释。市场化改革以来的住房制度建设，一开始就试图区分商品房与住宅。上个世纪九十年代的房改规范性文件中反复出现的“经济适用房”“廉租房”，都是在住宅的意义上使用的。这些新的住宅性质的概念，是适应人民“居者有其屋”的基本需求而催生的。21世纪后，国内外市场实现对接，住房商品化程度加深，住宅的外延进一步扩大，一度包括“中低价位商品房”“中小套型普通商品房”“经济适用房”“廉租房”等四类被要求优先供应的住房。再后来，住宅的外延缩小，只剩下“公租房”的概念，其他的概念均退出历史舞台。“居者有其屋”抑或“居者有其产”？以上概念史表明，我国实际上是认可住房的双重性质的，住宅就是用于满足基本需求，保障“居者有其屋”的，商品房就是用于满足人们对财富追求、实现“居者有其产”的。“居者有其屋”与“居者有其产”应该是并行不悖的。

（二）双重政策：剩余型福利模式抑或普惠型福利模式？

在住房成本负担方面，剩余型住房福利模式对应于个体负担，而行政给付只是补充性的，普惠型住房福利模式则对应于政府责任，行政给付是日常性的。这两个模式的提法，借用了斯塔·艾斯平—安德森（Gsta Esping—Andersen）的理论。现代国家福利体制一般左右于自由主义模式与社会民主主义模式之间。第一个模式下政府仅拾遗补缺，福利主要面向低收入者，接受给付的资格条件十分苛刻，给付数额微不足道，有侮辱性。第二个模式强调社会权利普遍主义和非商品化原则，追求最高标准的普惠而非最低需求的平等。

改革开放30年之际，有学者根据当时的情况，认为中国住房制度的走向将是剩余型住房福利模式：“中国富裕家庭通过商品房满足住房需求，中低收入家庭购买双限房，低收入家庭购买经济适用房，最低收入家庭用廉租房的制度设计，显示私营市场发挥着主导性作用，个人和家庭承担主要责任，政府仅仅扮演拾遗补缺的角色，符合剩余型福利模式特征。”2020年再有学者根据实证数据，认为住房福利模式的走向未有定论，“社会的自我保护和对市场的反击，以及执政党对于社会主义本质的坚持，与长期形成的经济发展优先及其结构性支撑力量（其中包括阻碍进一步去商品化的发展联盟）之间的博弈、调整，将会经历很长时间”。

然而，中国式现代化的方向是明确的。以共同富裕为重要目标，是社会主义的本质要求。这就要求在住房政策制定上应“谋定而后动”，而不只是“摸着石头过河”。早在1994年，国务院《关于深化城镇住房制度改革的决定》便根据收入高低区分出需要特殊待遇的人群，要求建立经济适用房、廉租房的二级保障体系。同年，建设部、国务院住房制度改革领导小组、财政部颁布《城镇经济适用住房建设管理办法》作为制度配套。1998年《关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》明确定位：未来的住房供应体系应该让高收入者购买或租赁市场价商品住房、中低收入者购买经济适用住房、最低收入者租用政府或单位提供的廉租住房。1999年建设部颁布《城镇廉租住房管理办法》作为制度配套。同年，国务院颁布的《城市居民最低生活保障条例》则给出兜底性保障，其第6条规定：城市居民最低生活保障标准应将住房费用考虑在内。

以上政策的落实程度，随着商品房价格的起落，引起社会各界高度关注。2003年之前，房地产市场相对冷清，住房供应结构问题并不突出。随后的两年多房价上涨，房租也应声上涨，引发居民焦虑。针对性调控被认为是在尊重市场的基础上进行的，具有现代行政的特点，然而，效果却并不理想。2005年国务院办公厅转发建设部等部门共同制定的《关于做好稳定住房价格工作意见的通知》，试图稳价格、调结构，以满足不同层次的居民的住宅需求，频繁出现在各类文件中的“中低价位商品房”“中小套型普通商品房”“经济适用房”“廉租房”分别对应不同收入层次的人群。

住房供应结构的调整计划是分年度推进的。2006年国务院发布《关于调整住房供应结构稳定住房价格意见》，要求各地方在2006年年底前都要安排一定规模的廉租住房开工建设。鉴于各地方落实的积极性不足，在2007年8月的住房政策调整中明确，解决低收入家庭住房困难问题是“政府公共服务的重要职责”，由省级政府担负总责。事实上，一直到2008年，保障房建设才迎来高峰，4万亿经济刺激计划将保障房建设投资涵纳其中。可以说，如果地方对保障房的政策落实情况不改变，剩余型福利政策将是必然的选择。有学者这样评价：1998—2008年间，房地产业日渐成为中国经济的支柱产业，保障房数量却降到最低限度。期间，除了为数不多的保障房，基于土地二元性质而相对低廉的小产权房、棚改安置、人才公寓、职工宿舍、集资建房、房改房等也为满足住宅需求发挥了保障作用。

2011年9月19日国务院常务会议纯化了保障房的住宅性质，公租房建设面向城镇中等偏下收入住房困难家庭、新就业无房职工和在城镇稳定就业的外来务工人员的。2014年，公共租赁住房和廉租住房并轨运行，统称为公租房，经济适用房则因为住宅属性已经被削弱而退出。建立健全“非商品性的住房”供应体系，被确立为保障体系的目标。确立新的公租房体系，取消供应体系中性质模糊的住房，是为了损有余补不足从而更好地满足住宅基本需求，而非否定市场决定性作用、让居民成为市场的局外人。

2020年全球新冠疫情危机到来。美国等西方国家放任资本运作，刺激住房投资性需求。相反，我国采取了史无前例的调控措施抑制了房地产的流动性，加速了调整的进度。2021年全国住房和城乡建设工作会议提出近乎普惠型模式的方案，要求各地将公租房的户型面积标准从40平米左右提高到更符合居住尊严的70平米以下为主。新市民和青年人不受收入线门槛限制，可以低于同地段同品质市场租赁住房租金租住。这一方案更接近市民和青年人对于家的想象，其实现程度将直接影响他们追求“居者有其产”的动力。然而，真正将居民从市场解脱出来是有条件的：第一，社会权利的外延须超越基本需求这个狭隘的范围；第二，提高福利，使之与国家的正常收入和平均生活水平相匹配。而我国发展不充分不平衡的问题依旧存在，城市化进程、人口政策正处于深刻调整阶段。

侧重价值抑或使用价值？依靠行政权力抑或市场？目前，住房制度改革仍然在探索中，困扰地方政府已久的政策难题依然未解。如果我们仅仅立足于历史的剖面图提供给我们的当下事实，如果我们的话语和思维仍然局限在由古典经济学或者现代给付行政理论支配的二分概念体系中，我们就自然会面临一种僵局。归根结底，主要由调整性规则组成的住房政策引起的纠结与徘徊，是因为我们对住房“应该算作什么”这样的构成性规则认识不清所致。“房子是用来住的、不是用来炒的”是一战略性定位。这一提法中的住房，究竟是什么性质？如果仅仅局限于当下的二分概念体系去思考问题，人民立场就容易被遮蔽，即便标识出来也很难被那些存在住房困难的人群所理解和接受。而无法从以人民为中心的思想去理解这一定位，我们便总是倾向于将住房的双重性质对立起来看。实际上，有一个自己的家，同时拥有一定的财产，是中国人民在不同历史时期为之奋斗的基本善。新中国历史上，住宅还包括了“福利房”这一重要的概念。计划经济时代的福利房与市场经济时代的商品房是关乎几代中国人福祉的一对概念。结合家法则与契约原理，阐述我国不同历史时期的住房制度及其价值基础，并揭示出住房制度背后的人民立场，才能准确地注释“房住不炒”，更加融贯地理解住房的双重性质。

二、作为依照家法则配置的人身权对象

新中国将住房定性为住宅，强调其家意义，是以马克思主义与本国实际相结合的结果。由于国家刚刚成立，资本极度匮乏，全国“一盘棋”，按照大家庭的模式，集中发展重工业，抑制住房等基本生活资料的资本属性，以保障福利供给，进而保护消极自由下的私人生存和自治空间，成为国家的优先选择。

（一）生活资料与生产资料的区分

伴随着价值重估，中国的生产方式发生根本性的变革，家（族）生活保障功能外移，生产与生活一并被纳入国家计划之中。个人生活消费和社会生产的关联，早在1949年的《中国人民政治协商会议共同纲领》（以下简称《共同纲领》）中就有所体现。《共同纲领》要求，人民政府应根据国家计划和人民生活的需要，在有计划有步骤地恢复和发展重工业的同时，发展其他工业，以保障人民日常消费的需要，对于一般的反动分子、封建地主、官僚资本家，也要有条件地给以生活出路。

《共同纲领》的精神在1954年《宪法》有所延续。第15条重申：“国家用经济计划指导国民经济的发展和改造，使生产力不断提高，以改进人民的物质生活和文化生活，巩固国家的独立和安全。”此外，宪法在确立公有制优先地位的同时，保留了个体劳动者所有制、资本家所有制，将包括房屋等不动产在内的公民的合法收入、储蓄等各种生活资料的所有权以及公民的私有财产的继承权作为国家保护对象。在规范层面，保留原有的个人居住基本用地和宅基地，既不违反宪法的精神，也符合当时各项政策要求，事实上，既不会影响社会生产，也不会对居民的生活资料分配产生负面影响。五十年代的社会主义改造没有涉及农民的宅基地，城市居民也一直保留着原有的个人居住基本用地。1950—1953年间，各地政府给城市土地所有权人换发了新的《土地房产证》。

宪法确立社会主义经济制度后，1956年的《中共八大关于政治报告的决议》（以下简称《决议》）以满足人民日益增长的生活需要的名义，再次重申了《共同纲领》中的发展战略，要求在优先发展重工业的同时积极发展轻工业。《决议》确立了以轻工业品去交换农产品，通过轻工业积累资金，进而帮助重工业的发展的思路。然而，由于资金缺乏，实际执行的是农业反哺工业的路线。最终，重工业高积累的成本被转移到农业等传统经济部门，农村人口无法享受住房等福利政策。1958年之后中苏全面“脱钩”，工业化原始积累以完全自主的方式完成，人民生活的困苦可想而知。当时的历史条件下，如果住房等基本生活资料的资本属性被市场放大，人民的生活成本大幅度提高，工农联盟将无法发挥作用，发展战略将难以执行。

《共同纲领》、1954年《宪法》、八大会议等一系列重要文件将生活资料与生产资料区别开来。生产资料对应的是抽象的主体关系，而生活资料对应的并非抽象的个体与个体之间的关系，而是家关系，即人以家的形态存在的基本需求。这种区分客观上起到了确保包括住房等基本生活资料的生活属性的作用。“一要吃饭，二要建设”，成为指导我国经济工作的一项基本原则，是重新规划、建设新的经济秩序与新的生活秩序的需要。它也是一条据以修正既定计划的原则。例如，1959年中央先后主持会议提出改变“集体之外无土地”的做法，恢复社员的自留地。1960年再次发出指示信，要求有限度地恢复自留地。这一精神在1975年《宪法》与1978年《宪法》中得到了延续。

（二）住房是按需分配的生活资料

计划经济时代，政策性租赁为主的住房制度是以社会总产品为后盾并参照家的法则施行的。

1.福利住房的性质是住宅

住房资源匮乏不是无视人民住家需求的理由。国家每年都会新增国有土地作为住宅建设用地，交由各个单位建设住房。住房建设不是为了交易与产权，而是按照分享与利他原则予以配置。职工等国家建房、靠组织分房，就是要个住的地方，有个自己的家，而单位分给住房也是对自己作为单位一份子的一种身份认可。福利房制度至今还受到怀念，不只是因为低租金。福利房制度的存在在当时意味着，新的有“家味”的单位制实际上取代了过去封建家族的生活保障模式，既有进步意义，也照顾到了职工的家文化感受。那种温情脉脉、声气相通的家的感觉在充满利己与竞争色彩的现代社区难得一见。

将住房与人格因素联系在一起，使得住房真正成为住宅，在今天已经被单列为一种伦理需求。然而，“一大二公”的经济模式下，全体居民则将“居者有其屋”而非“居者有其产”作为生活理想的重要内容，其原因不仅在于，从经济基础层面看“居者有其产”不利于发展现代工业生产，从法律制度条件看让每个城镇居民获得有产权的住房也是不可能实现的。所有权是经济关系、意志关系与法权关系的统一。计划经济运行模式使得国家意志以外的有关所有权的意志关系被行政权力掩盖。按当时的法律，城镇土地与房屋绝大多数已经属于国家。国家所有即全民所有，不需要区分彼此，公有制企事业单位之间则是“左口袋”与“右口袋”的关系。假使出现房产争议，都可能被转为成为政治问题或社会问题加以解决，权利话语根本没有必要。

有两个例外情形需要说明。一是社会主义改造时期保留下来的私人房屋。这些纯粹的私人住宅，属于生活资料，没有剥削性质，房屋所有权受到宪法和法律保护。这部分居民住宅权的实现直接依赖于自己的财产权。二是农村社员自建房。1962年的《人民公社六十条》将宅基地所有权收归集体，但文件依旧承认社员对房屋的所有权。社员私人拥有的产权房，也是社会主义大生产的农业生产要素的一部分。其实，这两个例外情形亦反映出当时的城镇住房制度的内核包含家因素，同时也是一种经济导向的、服务于重工业建设与城镇社会稳定的普惠型政策。

2.福利房制度的可持续性

回首建国初期的福利分房，负面因素也被广泛提及。福利房绝非世代生养之地的家。福利房时代，单位职工的住房利益一方面受制于制度背景，另一方面受制于人际博弈。五十年代基本奉行平均主义，年龄、家庭人口数是福利房配置的重要的参考依据，行政级别和技术职称在打分中的比重并不大，而且熟人社会暗箱操作相当困难。七十年代中后期，社会风气逐渐被破坏，走后门、托关系盛行，引发单位内耗，严重影响干群关系。然而，这些因素并不是福利分房制度终结的根本原因。

现代社会的住房的贫困是大工业生产本身带来的。上个世纪五十年代末，我国工业大跃进，大批农村人口离开祖居之地，进城成为单位职工。“1958年职工总数上升到4531万人，比1957年增加了2081万人。”城镇人口密度的剧增造成了住房严重短缺。住房是个人消费的需求，也是生产性消费需求，都是必需的，没有弹性空间，各地只能通过压低租金保持政策性租赁的可持续性。按照恩格斯的计算，住房租金包含以下几项：地租；建筑资本的利息，包括承造人的利润在内；修缮费和保险费；随房屋逐渐破旧逐年以分期付款方式支付的建筑资本补偿费，包括其利润在内。当时，国家实收租金远低于应收租金，让住房的建设、管理、维修不可持续。1965年国家刚刚从困难时期恢复过来，4月24日国务院批转的国家房产管理局《关于制止降低公有住宅租金标准问题的报告》中指出了“以租养房”的困境：“这些降租的地方房租收入大大减少，维修费更加不足，房屋失修状况将更加严重，国家财产将会遭到更大的损失。”低租金是福利房政策难以为续的直接原因。仅仅算经济账，福利房甚至可以被视作是附条件的按需分配的生活资料，没有对价给付的、以“居者有其屋”为目标的、普惠制保障模式超出了当时生产力的承受能力。而新的人口形势让福利房制度更是难以为继。据统计，自1957年到1979年，中国人口规模剧增，新增人口达5.1584亿人。工业化程度加深与知青回城等叠加因素促使人口密度改变。面对新的住房需求，让家庭与市场彻底分离，仅依靠国家以社会总产品保障福利房供给的普惠型模式，已经不堪重负。

在总揽工业体系建设与民生保障的责任政府主导下，单位与职工签订的租房合同既要顾及控制生产要素成本，也要考虑人民住家的需要。单位倾向“以租养房”而不会约定细化维护方案扩大支出风险，职工则因信息不对称而不会从社会的人口结构变化和福利负担出发增加自身支出，经济学上契约的不完全性自始存在。当特定事宜的潜在成本超过了契约双方预期的收益，不完全因此而产生，契约将出现实践层面的无效或不可持续。

三、作为按照契约原理配置的财产权对象

改革开放后，中国各级政府在土地资本化的推动下积极推行以利己与竞争为核心的市场模式。在社会各方角力与公共选择的推动下，政府开始作为理性人，根据市场主体的偏好，按照契约原理提供和分配土地资源等公共物品，住房的商品化遂成为趋势。随之，社会总产品以国家所有权名义在资本的作用下不断地壮大。与此同时，家庭功能全面回归，人民日益增长的物质文化需求主要通过核心家庭得以实现，个人财产权成为实现住宅权的主要依赖，“居者有其产”成为千家万户的新目标。

（一）土地的资本化

1979年初，十一届三中全会刚刚开过，中央就酝酿全面修改宪法，试图对社会基本矛盾作一个回应。中央强调要以1954年《宪法》和《关于建国以来党的若干历史问题的决议》为修改宪法的基础和依据。改善生产关系，特别是土地资源的归属，是本次修改的重要内容之一。由于处于和平与发展战略机遇期的中国果断地选择了市场取向的改革，修宪者已经意识到，在接下来的社会主义经济建设中，土地权属区分极为重要。例如，方毅提出不同的修改建议：“这两种所有制的矛盾日益尖锐和严重......富了农民，穷了全民，矛盾越来越尖锐......建议土地一律归国家所有，集体只有使用权。”彭真在《关于中华人民共和国宪法修改草案的报告》中两次提到“所有权”的概念。“关于土地的所有权问题，宪法修改草案从我国的现实状况出发，作出了明确规定。”“镇的土地所有权问题，可以根据实际情况分别处理。”最终，82年《宪法》将农村土地与城市土地区分开来，分别予以确认。土地的二元结构就此确立。

城乡土地资源该如何配置？随着公有制从计划实现机制改为市场实现机制，包括土地在内的生产要素皆由国家直接组织经营变得不可能。经济基础的变化催生上层建筑领域形成新的法律表达机制，国有土地使用权成为典型的中国特色表达。相应地，1988年通过的宪法第二修正案将第10条第4款改为：“任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地的使用权可以依照法律的规定转让。”土地使用权和所有权的分离使得土地市场的建立成为可能。

土地资源配置市场化，要求国家必须确立并遵守符合市场经济要求的契约原理。在市场中，民法意义上的国家所有权逐渐形成，“身着便装”的国家所有权形象慢慢被人们接受。土地使用权又可以通过契约形式转让、抵押、出租，从而使得国家以外的其他经济主体有效地开发利用国有土地成为可能。“价高者得之”的交易规则让国有土地的地租资本化成为现实，以国家所有权名义存在的社会总产品急剧增加。

1993年税制改革后，土地出让金基本上归地方政府所有，土地市场的扩张性冲动自此难以抑制。以公共选择理论检视，自此地方政府在住房政策上从家法则下的包办者转变为着眼经济总量发展与财政开源的理性人和衡量者，其寻租、寻利行为一度成为房市高企的成因之一。我国工业化现代化史上出现壮观一幕。全国范围内各个地方政府千方百计地以国土空间为依托组织利用国内外资本，大力推动面向人民生活需求的现代工业，生产力水平迅速提升。与此同时，中国城乡人口密度发生急剧变化，住房短缺问题越发突出。

（二）住房的商品化

房屋的获得方式与土地的资本化相适应，越来越多的居民通过商品交易形式成为房屋所有者，受到宪法财产权保护。但是，无论是在房改酝酿期，还是住房货币化阶段，他们都不是以蒲鲁东（Pierre-Joseph Proudhon）所谓的“自己劳动的十足收入”成为商品房所有者的。

1.市场的酝酿

住房商品化一开始就承载了太多作为工业体系支柱的工具性价值。1980年邓小平在一次谈话中提出：“过去我们很不重视建筑业，只把它看成是消费领域的问题。建设起来的住宅，当然是为人民生活服务的。但是这种生产消费资料的部门，也是发展生产、增加收人的重要产业部门。”他提出了出售公房，调整租金，提倡个人建房买房的改革总体设想。然而，住房制度改革涉及到土地、金融等很多领域，成本收益需要统筹考虑，其推进必须审时度势。

人民的住家需求是住房制度改革的直接推动力。十二大报告对当时的民生状况做了这样的描述：“城镇居民中，在工资、就业、住宅和公用设施等方面都还有许多问题需要解决。我国人口现在正值生育高峰，人口增长过快，不但将影响人均收入的提高，而且粮食和住宅的供应、教育和劳动就业需要的满足，都将成为严重的问题，甚至可能影响社会的安定。”除了计划生育减少人口，报告指出，生活水平的提高不能靠减少必要的建设资金，而只能靠发展生产。为了给个体经济的发展留下规范空间，1982年《宪法》第13条第1款用“合法财产”替代“生活资料”。

1987年党的十三大报告回应了1980年邓小平的讲话，报告中明确提出：以积极推行住宅商品化为契机，大力发展建筑业，使它逐步成为国民经济的一大支柱。1988年国务院发布《关于印发在全国城镇分期分批推行住房制度改革实施方案的通知》和《关于转发国务院住房制度改革领导小组鼓励职工购买公有旧住房意见的通知》开始打破福利分房体制。1992年十四大报告将“推进城镇住房制度改革”作为深化分配制度和社会保障制度的改革的一项重要内容提出来。1993年“社会主义市场经济”入宪，第二年国务院便发出《关于深化城镇住房制度改革的决定》，深化城镇住房制度改革的根本目标被确定为：促进住房的商品化和社会化，加快住房建设，以满足城镇居民不断增长的住房需求。1997年召开的十五大对按照建立社会主义市场经济体制要求的住房体制改革予以了充分的肯定。从1980年小平谈话起算，历经四次党代会和三次人大修宪，住房供应的真正市场化仍然没有全面启动。

住房供应的双轨制存续了很长时间，一方面，商品房市场已经是城市居民获得住房的一条渠道；另一方面，单位通过建房或者从市场上购买住房，向其职工按照优惠价格提供住房的公房市场。这两方面措施都是市场取向的。其中，公房私有化的目的在于，依照契约法则让核心家庭替代国家负担住房成本，挤压出更多的商品房需求，推动住房商品化。当然，“公房零存量”的做法也直接致使后来的保障性供应跟不上。

总的来看，房改酝酿期的主要特点是公房私有化与住房商品化并存。当时，城镇土地与房屋绝大多数虽然仍然属于国家，国有土地与房屋的使用价值与价值已然同时显现。新的社会经济运行模式使得国家意志以外规制抑或调控的有关所有权的意志关系全面显现，不再受行政权掩盖。随着住房领域所有权概念所需要的经济关系、意志关系与法权关系这三要素逐步齐备，城镇住房作为个人财产所需要的契约自由逐渐成为可能。具有家法则内核的公共契约因其不完全性的暴露随之退后，由社会公共选择决定的自由契约与配套的权利话语逐渐走向台前。

2.资本的入场

生活资料的资本化固然是现代化大生产带来的，但如果没有和国际资本因素的融合，住房全面市场化仍会延迟。1997年的亚洲金融风暴让东南亚楼市崩盘，也使得国内经济呈现萧条景象，利用住房消费拉动经济增长是1998年房改的一个重要的政策目标。1998年7月3日国务院颁布《关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》要求结束福利分房，同时建立分配体制、供应体制、市场交易体系和金融体制四大体系。其中住房金融的关键意义在于，其按照契约自由原理将资本注入房地产市场。1999年2月，中国人民银行下发《关于开展个人消费信贷的指导意见》，在“积极开展个人消费信贷”的引导下，贷款买房、按揭等新概念逐渐被人们熟悉、接受。围绕房地产形成的新利益关系，通过法律得以确认，受法律保护。

1998年住房制度改革思路、新利益关系及其法律构造，可以用图1至图2显示。在这个极为简化的图示中，纵向关系表达的是分配正义。就住房资源而言，城镇居民的居住状况取决于计划的执行。消费者与生产者之间的横向关系是社会主义市场经济的产物。这一横向关系满足了人民对于住家的基本需求，也丰富了人民对财产权的想象与期待。图2显示，土地公有制所蕴含的经济关系仍然有所体现，而切断福利房的供应，只是为了释放潜在的住房需求，改变住房供应方式，而不是为了免除义务。由于土地公有制的确保，公积金互助模式、国家帮扶模式以及企业主资助模式，不再是空想或道德说教，而具体表现为公积金、补贴等货币形式补贴，让广大居民实实在在获利，实现了“居者有其产”。倘若无视这一实际，中国住房保障模式被定义成剩余模式自然是确信无疑的。

图1至图2显示，土地资源的用途趋于复杂，在居民眼里仅有的满足于住家的住房用地应该是生活资料，但在开发商那里，则是生产资料。横向的是市场交易关系，是以国有土地使用权和房屋所有权等基本概念为主所表达的法律关系，主要由民事法律所保护。斜线部分具有争议性，国有土地出让合同究竟是民事合同关系还是行政合同关系，理论界与实务界说法不一。语言是贫乏的，线条更为直观而准确地表达了国家和开发企业之间的关系。图示直观地表明，公有制土地的决定性作用没有改变，国家依旧需要以社会总产品对人民承担责任。

促进房地产市场交易与强化住房社会保障都是落实责任政府的方式。然而，在资本的作用下发展生产与改善民生，既可能以双管齐下的方式丰富人民的权利与自由，同时实现人民的安居梦与财富梦，也有可能因为人们迷失于财产权的内在价值，让住房失去了生活资料本性。权利话语消弭了福利房制度因维护成本负担界定不清、分配规则不明而存在的契约不完全性。但在国际金融形势极为复杂的情形下，地方房地产利益集团与国内外资本纷纷入场，投资者与地方政府的偏好各有所不同，家法则与民生住宅的社会效应是社会资本的信息死角，而政府根据“成本—收益”衡量通常着眼政绩，在住房等真正被迫切需要的公共物品供给上，不愿做出超预期收益的投入。这意味着公共选择所形成的契约也可能具有不完全性，且妨碍人民基于家法则的基本需要与社会稳定。那么，责任政府应该提供什么样的公共物品，怎样提供和分配公共物品以及如何设立相应匹配规则，调和公共选择在关乎民生根本问题上的失灵，这些都是我们以及世界上一切政府必须面对的新课题。

图1                                         图2

事实表明，依据契约自由原理，以国土空间为依托发展房地产经济，在利用资本方面有着极大的优势。土地市场化、住房商品化之后，短短几年，“居者有其产”的方式极大地促进了“居者有其屋”目标的实现，以房屋为对象的财产权对以住宅为对象的人身权起到了积极促成作用。2002年之际，市场经济已经走向深入发展，十六大报告要求：“在更大程度上发挥市场在资源配置中的基础性作用......发展产权、土地、劳动力和技术等市场。创造各类市场主体平等使用生产要素的环境。”时至2003年，距离全面计划生育整30年之际，最后一次人口高峰带来的强大需求在资本的助推之下让房价步入快速上行通道。由高房价引发的各种负面效应不仅影响到了生产成本，还对核心家庭的正常人口生产与教育功能形成挑战。

2007年党的十七大报告提出“健全廉租住房制度，加快解决城市低收入家庭住房困难”。同年，国务院的《关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》是一“家庭友好型”的政策文件，其核心内容是加快建立健全以廉租房制度为重点、多渠道解决城市低收入家庭住房困难的政策体系，实际上是以家价值批判校正契约原理引发的负面效应。舆论认为，这是一次继1998年房改之后的又一次真正意义上的房改。然而，事实上，自2007年之后的十多年市场干预措施历经数次关键的转折，时至今日各地的房地产市场秩序亦未得到有效建立。原因在于，以上的规制手段经常性屈从于宏观经济环境而发生调整，仅就个人信贷政策而言，2008年金融危机背景下，人民银行又放松了2006年的限制条件，扩大商业性个人住房贷款利率下浮幅度，调整最低首付款比例。有学者指出，这项政策在几年后带来了房地产市场库存过剩、银行坏账和企业债务风险等不良后果。而最近一轮房产热也与国际金融环境有关，2015、2016年美联储加息直接导致国内房产外资债务负担过重。通过扩大住房需求来消化过剩的住房供给，既是为了防范债务风险、减少次贷危机对宏观经济造成的不利影响，也是为了应对新的国际金融风险，防止资本在竭泽而渔之后自由离开，让普通家庭承受泡沫破裂的后果。

四、基于恩格斯住房理论对住房性质的反思

恩格斯有一本由批判文章集成的《论住宅问题》。根据他的论述，我们认为，一般的住房应同时具备生活属性与财产属性。只有克服由契约与家的二分带来的异化，将抽象的普遍公民和具体的特殊个体重新结合起来的制度方案，才是真正符合人民利益的。

（一）住房的生活属性

房子是用来住的。检讨房地产政策时，人们已经习惯于诉诸“永恒法权”或者道德，让住房回归生活属性。比如，恩格斯所批判的蒲鲁东强调法律分析，而萨克斯（Emil Sax）则重视道德说教。

1.住房短缺问题的法律应对

穷人流落街头，住房短缺的现象，自古有之。在恩格斯看来，现代城市的住房短缺主要是一个现代社会病，病因有二：一方面资本涌入大城市中心地带，将原有的住户转移到偏远地带；另一方面人口随着工业化大生产大批地涌进大城市，增加了大城市的人口密度。

蒲鲁东主义者从永恒法权的角度给出应对策略：一方面，他们要求每个工人家庭都有自己的、归他所有的住宅；另一方面，将承租人与出租人的关系等同于工人与雇主的关系。他们主张，将地租从房租中去除，甚至，可以将房屋的市场租赁制废除，改为分期付款式的赎买，只有让工人实现“居者有其产”，才能避免房东对承租人的剥削。蒲鲁东主义者不是敌视所有权吗？确实，他们推崇以自由平等为内容的正义观念，认为所有权是“盗贼”。然而，劳动者的所有权没有剥削性。蒲鲁东提出“通过劳动，我们迈向平等”，劳动者是他所创造的价值的所有者。

2.住房短缺问题的道德应对

萨克斯将住房短缺归因于道德败坏。“大资本......畏避建造住房供劳动阶级享用......因而这些阶级在满足自己对住房的需要时，就大部分落入投机活动的罗网。”道德败坏可以归咎于无知，一方面，“房主根本不知道，正常满足住宅需求这种事情该有......多么巨大和重要的作用；他们不知道，他们这样不负责任地照例供给人们以恶劣的、有害的住宅，会使人们受到怎样的损害；最后，他们不知道，他们这样做对自己有什么害处”。另一方面，“他们（工人）中间有许多人由于轻率，而主要是由于无知，几乎是很巧妙地使得自己的肌体失去自然发展”，“他们（工人）却又把自己的收入真正作孽似地挥霍在酗酒和种种无聊娱乐上面”。资本家的无知一定要加上工人的无知，才能导致出现住宅缺乏的现象。萨克斯宣称，使住宅所有权转归工人，每一家的经济会因此获得了稳固的基础，仿佛是在地里牢固地生了根，就成了自己的主宰。他还比较了两种具体的解决方案：营房制与小宅子制。在农村推行小宅子制是唯一恰当的和唯一能使工人得到自己房屋所有权的制度。

蒲鲁东和萨克斯置现代住房问题的复杂性于不顾，空谈工人阶级家庭生活理想：工人住宅权的实现必须依赖于其个人的产权房，人格上的自由必须依赖于财产的独立。符合蒲鲁东主义永恒法权要求的住房属住宅性质，符合萨克斯道德要求的住房也是住宅。然而，他们如诗人总是活在想象世界里的，工人们的个人财产权是脱离了物质生产条件的，显然是想象出来的。结果是，住房的生活属性虽已确定，但因为其财产权是建立在空中楼阁之上的，整个方案也就不可行。恩格斯在否定了资本家解决方案的幻想之后，又否定了工人自助解决与资本主义国家解决的可能性。自助只能是权贵间的自助，资本主义国家只代表资产阶级，不能代表社会，无法真正帮助工人阶级解决住房问题。

（二）住房的财产属性

在恩格斯看来，经济账没算清就从永恒公平立场去论住房问题，是操之过急的，是要废除地产。历史中的决定性因素归根结底是直接生活的生产和再生产。生产本身又有两种：一是住房等生活资料的生产；二是人自身的生产。

1.工人房主难成资本家

对于工人来说，住房就是家人寄身之所，必不可少却又不可能人人拥有。因此，房屋租赁客观上不能被废除。工人当然可以通过购买拥有了属于自己的产权房，但这并不能让他们上升成为资本家。原因是，所有权不是一个可以脱离生产关系的独立范畴。假使工人将自己仅有的房屋出租，他们和承租人的关系也绝非雇主和工人的关系。况且，工人的房子可能租不出去，而只能自己住。另外，工人住自己的房子也是交了租金的。退一步说，即使说这样的房子是有资本属性，它也是工人为之做工的资本家的资本。这就意味着即便工人用私人积累最终拥有了自己的产权房，也不能摆脱受剥削的可能性。

住房作为生活必需品与作为资本的属性紧密联系在一起，这是由现代社会生产方式所决定的。在现代化大生产中个人消费和生产消费是不可分的。如果住房供应的目的仅限于满足人的生命的生存发展需要，这种消费就是纯粹的个人消费。如果围绕生产要素来设计房地产、设计住房政策，说到底还是着眼于生产消费。个人的消费受制于生产的消费。

超越历史阶段，否认生活资料的资本属性，将影响生产者的积极性，致使整个社会生活资料匮乏，加剧部分人群生活的困难。“只求公平得胜，哪怕世界灭亡！”的观念与做法显然不可取。然而，恩格斯认为，生活资料具有资本属性的必然性影响工人的生活。一旦生活资料的资本属性影响到生产力发展，资本属性就必须受到抑制。“强大增长起来的生产力对它的资本属性的这种反抗，要求承认它的社会本性的这种日益增长的必要性。”

2.生产力社会化与社会总产品是克服异化的关键

蒲鲁东主义者之所以提出这种看似各得其所的方案，是因为他们的理想世界是这样的：在那里每个人制造出各自的产品，可以立即用于消费，也可以拿到市场上去交换；这个时候如果每个人能以另一种产品的形式补偿自己劳动产品的十足价值，那么永恒公平就得到满足。然而，现代大工业发展已经消灭了大工业中一切部门的单独劳动，个人的份额被掩盖了。恩格斯认为，要算清楚也可以，那就得把世界历史的时钟倒拨一百年。解决问题的关键措施不是消灭地租，而是要改变所有制性质，真正让人民占有土地，将地租交给社会。

蒲鲁东的方案必须要做重构，作更广义的理解才有意义，即，不是让每一单个工人成为这种“自己劳动的十足收入”的所有者，而是纯由工人组成的整个社会成为他们劳动的总产品的所有者，由这个社会把总产品的一部分分配给自己的成员去消费，一部分用以补偿和增加自己的生产资料，一部分积累起来作为生产和消费的储备基金。同样地，恩格斯在批判杜林时指出，按照杜林的办法去做，每个社员做六个小时工，公社付给他们以同样体现六个小时的货币量，工人就实际获得了他应当获得的“全部劳动所得”。然而，公社经济的积累的重要性被遗忘得一干二净了。国家如果按照这样的原理组织，将不可能给予那些靠工资不能维持基本生活的公民任何实质性的物质帮助。

总之，恩格斯的论述极富启示意义。一般的住房具有双重性。住房不能被异化为纯粹的财产，工人家庭应该有容身之所，但这绝非脱离生产规律的纯规范性空谈所能实现的。工人有产权房也成不了资本家，他的仅有的房产是用来居住的。对他们成为资本家的担心或庆幸，都是多余的。房产非但不会成为工人剥削他人的生产资料，相反，其产权房极有可能成为资本家的生产资料，甚至“落入投机活动的罗网”，成为资本围猎的对象。“迫使资本家阶级本身在资本关系内部一切可能的限度内，愈来愈把生产力当作社会生产力来看待”，是唯一的改良方法。而要从根本上解决住房短缺问题，必须改变资本主义生产方式，改变由资本主义生产方式形成的现代大城市，确立起社会主义制度。

五、以人民为中心的住房理念

建国以来我国住房主要呈现出两种性质，即具有人格意义的住宅与作为财产权对象的房屋。从契约法则与家法则的两法出发，将住房的性质定位为房屋或住宅，都是不完整和不令人满意的。仅从法学角度或者道德角度理解这两种性质，并判断孰优孰劣也是不可取的。准确理解住房的这两种性质，不能脱离特定的历史时期。住宅和房屋两种性质的权重在不同时代背景下，通过不同类型的住房制度表达出来。从中可以看出，以人民为中心的住房理念逐步成熟，并以不同的方式由远及近地得以践行。

表1

新中国的福利房政策确实是以实现“居者有其屋”为目标的，但它的不寻常之处在于，住房消费紧紧围绕生产活动展开，主要体现为一种生产性消费，其确立与新中国的现代化大生产有关。惟有公平有效地配置极有限的社会总产品，以政策性租赁、社员自建房、私屋等多种方式实现“居者有其屋”，国家才能推进以重工业为主的工业体系建设。

商品房政策的引入与国家注入市场动力、充分利用国内国外资本快速发展工业体系的构想不可分。后房改时代，房屋的购买或者租赁既是生活性消费，也是生产性消费。今天的居民购买的商品房具备双重性质，既是人格性的住宅，也是财产性的房屋。这双重属性可能是彼此分离的、彼此对抗的，也可能是内在统一的、相互促进的。事实上，1982年《宪法》以“合法财产”替代“生活资料”实际上就已经将双重属性的内在统一和分离涵纳在内。在“房住不炒”的情况下，商品房价格合理，商品房供应体系等同于优质的保障模式，“居者有其产”就是一个理想的状况，也是人们建一个新家的起点。而对于一个试图在生活中求得自治与尊严的人来说，家指的不是一个临时的寄居的场所。

作为非商品房，保障性住房的出现既对计划经济时代权责话语缺位的公共契约所具有的不完全性进行部分否定，也是对市场取向改革后公共选择形成的寻租化商品房契约所具有的不完全性进行部分否定。其实，强调利他、共享家价值的非商品化理念，作为一个否定的力量一直存在于各个领域。而在不完全契约条件下构建责任政府也是各国努力的方向，其中文化“隐秩序”的、完全契约的路径或可对我国的政策实践具有参考意义。家法则作为“隐秩序”，可以托庇在较好平衡了契约自由话语与公共服务属性的非商品化公租房合同之中。

在住房的商品化没有充分发展起来的情况下，住房的非商品化作为一个否定的力量也是不稳定的，主要表现在由社会总产品支出的随意性支配的各类保障住房的无序推出。以公租房为主的非商品房供应体系就是在这一背景下作为补充方案确立的。如果我们以刻度表达住宅权对个人财产与社会总产品的依赖度，从图3显示来看，公租房对于社会总产品和个人财产权的依赖度介于廉租房与经济适用房等保障性住房之间。

图3

这样的安排，有两方面的考虑：一是以家法则对契约法则的适用作修正，促进利他、共享精神，是可取的；二是不能把市场家庭化，如果将家庭的等级的形式带入市场，并使不平等法律化和特殊化，而不是消除它，则是不可取的。“房住不炒”不是要否定市场的作用，并试图把市场改造成家，而是反对在房地产市场过度地强调市场中的利己与竞争原则，以至于到最后将家变成市场。

每个公民都有家的需要，拥有一个属于自己的空间，成家立业，生生不息，是人民对美好生活的向往，也是人民这一公共体得以生生不息、持续存在的基础。在这个意义上，对于家的需求是美好生活的一部分，是新公共服务理论视角下责任政府利用公共契约，使个体理性与公意相结合的应有之义。但是，市场经济本身的立论基础是个体人格以及契约关系，这种关系表达的是人民结构的一个维度，虽然能够促进繁荣和扩大财富，但是牺牲了很多人的美好生活。因此，就要将契约关系与家关系进行区分，加以区别对待和特别的限制或保护。因此，“房住不炒”是更为成熟的住房理念，进一步地抓紧了人民的根本，就是用家关系补充修正契约关系。就此而言，我国住房制度的基础究竟是契约合意，还是基于家的合意，就不言自明了。

（责任编辑：章永乐）