一、保安处分：政策基础及其当代命运
现代刑事政策视野中的保安处分，是国家基于维护秩序、社会保安之需求，对于具有特殊人身危险性的人，替代或补充刑罚适用的，以矫治、感化、医疗、禁戒等手段进行的具有司法处分性质的各种保安措施的总称。
作为一种刑事政策思想，保安处分最初由德国刑法学者克莱因（1747—1810）提出。他认为，维护公共安宁幸福是一切刑事立法的唯一正当的根据，因而就有必要在刑罚之外另行根据行为者的犯罪危险性予以保安处分，因为“刑罚具有按现实的犯罪程度而定的确切内容，而保安处分则具有以行为者的犯罪危险性为基准而科处的不定期的内容。”[1]但保安处分思想得到广泛传播则是19世纪后期20世纪初期以龙勃罗梭、李斯特、菲利为代表的刑事实证学派理论推动的结果。特别是菲利运用科学实证的方法研究犯罪现象，得出了著名的犯罪原因决定论和犯罪饱和法则，认为“每一年度犯罪的多少显然都是由不同的自然和社会环境，按照犯罪饱和法则，与行为人的遗传倾向和偶然冲动相结合而决定的。”[2]根据这种行为决定论，菲利提出了与古典学派主张的道义责任论相对立的社会责任论，认为“刑罚不应当是对犯罪的报应，而应当是社会用以防卫罪犯威胁的手段，”[3]进而主张犯罪既然是由犯罪人生活于其中的人类学原因、地理原因和社会原因决定的，单纯的出于道义的立场去惩罚他，既不合理，也没有效果，社会必须根据犯罪人的具体情况分别采用以隔离、治疗、矫正等手段为内容的处遇措施。而且一个人即使在法律事实上尚未构成犯罪，但在其确有实施犯罪的危险即人身危险性时，社会就有责任采取必要的保卫措施，防止其犯罪，同时保卫社会。菲利认为，刑罚的效力很有限，刑罚只是社会用以自卫的次要手段，必须寻求刑罚的替代措施，并将其作为社会防卫机能的主要手段。[4]菲利在其起草的《意大利
刑法预备草案》中甚至主张废除传统的刑罚概念，将刑罚与保安措施融为一体，建立一个崭新的社会制裁体系，即刑罚与保安处分一元化的保安刑。因此，菲利被认为是保安处分的实证科学理论的奠基者。[5]在实证学派的大肆鼓吹和理论推动之下，保安处分思想在19世纪末20世纪初迅速被各国刑法学者所接受，[6]并且在各国立法上纷纷得到确认。[7]
保安处分由18世纪初克莱因首创时的昙花一现，到20世纪初汇聚成世界
刑法改革的历史潮流，既有其错综复杂的经济和社会历史根源，也有其博大精深的思想理论基础。随着产业革命的完成，西方社会经济结构由自由资本主义向垄断资本主义转变，随之而发生的即是社会思潮由崇尚自由、平等、博爱、天赋人权的个人本位主义向崇尚社会整体利益的社会连带主义、国家本位主义的历史性变迁。国家形态也由最少干预的自由主义形态向积极干预的帝国主义形态转变。社会经济结构、历史文化形态和国家政治形态的历史性的嬗变，为保安处分的粉墨登场奠定了社会基础。而近代自然科学和人文科学的飞速发展，特别是实证科学方法在犯罪与
刑法科学领域的广泛运用，使得刑法学者得以摆脱传统刑法学形而上学的抽象思辩和追求形式合理化的羁绊，而用科学的眼光去注意和分析犯罪人的个性特征，科学地探索犯罪现象的成因，因而顺理成章地产生了科学地、人道地、合理地对待犯罪人的要求。可以说，近现代科学的发展，特别是实证科学方法的发达和运用，正是保安处分制度在19世纪末20世纪初产生的科学基础。
但是，保安处分在19世纪末20世纪初迅速发展和发达，还有着更为直接和必然的原因：
第一，传统的报应主义
刑法理论以道义责任论为基础。这种责任主义、报应主义的
刑法理论，将许多对社会具有相当危险性而没有刑罚适应性的人，置于
刑法关注的领域之外，对社会利益和社会秩序的维护具有实质的损害。特别是，按照报应主义和道义责任的立场，对于具有特别的社会危险性的犯罪人如累犯、惯犯，只能科处与其道义责任相当的刑罚，即便适当加重其处罚，也难以有效预防再犯。而对于具有责任能力又因身体精神缺陷刑罚适应能力不足的犯罪人，传统刑罚也不足以有效预防其再犯。因而客观上有必要另辟蹊径，加以有效因应。保安处分就是有效处遇这些不具有刑罚适应性的犯罪人、预防其再犯、防卫社会的一种救济措施。
第二，传统的报应主义和道义责任的
刑法理论不足以有效地解决日益严重的少年犯罪问题。19世纪产业革命以来，随着现代产业组织的发达和社会经济结构的演变，出现了严重的家庭组织解体、贫穷、失业和流浪现象，导致少年犯罪大量增加，特别是犯罪已成习性、以犯罪为常业或者因流浪、懒惰成性而犯罪的少年犯大量增加。沿用报应主义的
刑法对少年论罪科刑，不仅不足以预防其再犯，反而制造出新的更为严重的犯罪。实践证明，传统报应主义和道义责任的刑罚无法解决少年犯罪问题，感化教育远比单纯的惩罚效果要好。因此，保安处分作为预防少年犯最重要的首选措施被提上了立法议程。
第三，短期自由刑的弊端是促成保安处分制度产生的又一重要原因。1905年在海牙举行的国际
刑法及监狱会议决议痛陈了短期自由刑的种种弊端，如无施教的充分机会、对防止犯罪无力、犯罪人易感染新罪的恶习、使犯罪人丧失对拘禁的恐惧、减弱其自尊心、增加其复归社会的难度等。因此，短期自由刑被认为“既无益于改善，又无威吓效果，反而对受刑人之将来导致极大的危险。”[8]对于轻微犯罪，如果不能用缓刑替代短期自由刑，又不能置而不问，此时，保安处分就成为理想的选择。
笔者认为，保安处分是人类对传统刑罚功能不足进行理性反思的结果，也是人类
刑法文化由单纯的报应刑主义向教育刑主义进化的要求。保安处分制度的出现是现代
刑法刑事政策化的标志，更是
刑法超越形式理性追求实质理性的开端。因为，一方面，客观现实中存在着大量有人身危险性而无刑罚适应性或者刑罚适应能力不足的无责任能力人或限制责任能力人，刑罚对这些人往往无能为力；另一方面，受罪刑法定原则和罪责原则的限制，刑罚以行为人通过行为表征的罪责为基础，根据行为人的罪责程度确定的刑罚强度往往不能满足矫正罪犯和预防犯罪的需要。刑罚在社会保安和矫正罪犯、预防犯罪两方面经常呈现功能不足。而保安处分能够用以积极主动地预防不构成犯罪的危害行为以及未然之罪，较之刑罚仅能在犯罪发生后被动地惩罚犯罪，具有积极的促进机能。通过在刑罚之外适用保安处分或者干脆将刑罚和保安处分一元化，对于不具有刑罚适应性的无责任能力人、限制责任能力人以积极的治疗、矫正手段或消极的隔离、收容处分予以处置，可以收到排除人身危险性、满足社会保安需求的效果，弥补刑罚无法抗制这些人的危害行为的功能局限，防止刑罚不适当地将触须伸展到这些行为领域；另一方面，又可以通过刑罚与保安处分的配置替换，对于具有特定人身危险性的罪犯进行必要和充分的处置，避免
刑法为实现预防犯罪、防卫社会之任务而科处超越罪犯刑事责任的刑罚，节约刑罚的投入，甚至避免刑罚的适用，从而达成刑罚谦抑、刑罚圈收缩的效果。因此，德国刑法学家、犯罪社会学和实证刑法学派的大师弗兰茨·冯·李斯特教授正确地指出：“现代刑事政策研究的一个重大成就是，最终达成了这样一个共识：在与犯罪作斗争中，刑罚既非惟一的，也非最安全的措施。对刑罚的效能必须批判性地进行评估。出于这一原因，除刑罚制度外，还需建立一套保安处分制度。”[9]因此，保安处分制度诞生后尽管在20世纪上半叶一度被法西斯恶为利用，仍然在绝大多数国家的立法中得到了确认，并且不断地发展、完善，成为与缓刑、假释并驾齐驱的标志20世纪
刑法改革方向的三驾马车之一。[10]
二、保安处分在中国：现状及其走向
长期以来，我国正统法学理论对保安处分基本采取否定和排斥态度，现行法律也没有正式规定保安处分制度。但是出于维护社会秩序、预防犯罪的现实需要，我国现行法律、法规也分散性地规定了多种具有保安处分性质的保安措施。这些措施就其性质和内容分析，可以分为剥夺人身自由的保安措施、限制人身自由的保安措施和非人身强制的保安措施三类。其中，剥夺人身自由的保安措施包括收容教养、收容教育、强制戒除、强制医疗和劳动教养。限制人身自由的保安措施为收容教育，非人身强制的保安措施则有没收财物、吊销驾驶执照和禁止从业等。因此，可以断言我国现行社会控制体系中无保安处分之名却有保安处分之实，这是维护秩序、防卫社会、预防犯罪的现实需要使然。但是，我国现行保安措施分散地规定在不同的法律、法规甚至行政规章中，彼此之间缺乏必要的功能协调和配合，除没收财物外，主要由行政机关依照行政决定适用，存在明显的保安处分司法化和程序化的缺陷，更缺乏对这些行政决定进行司法审查和司法救济的有效机制。在不受程序制约、未经司法审查的情况下，完全由行政机关运用行政权力，对公民自由裁量适用保安措施特别是具有剥夺和限制公民人身自由性质的保安措施，如收容教养、劳动教养等，难免使行政权力过于扩张，导致保安措施滥用、公民人权受到侵犯。因此，我国现行保安措施在发挥其预防违法犯罪的重要功能的同时，也越来越多地受到了国内外的广泛关注和批评。因此，如何评价和处理我国现行保安措施、如何确立和完善我国的保安处分制度，就成为一个亟待解决的重大实践问题和理论课题。
笔者认为，保安处分是现代
刑法刑事政策化的产物。保安处分虽然曾经被法西斯恶为利用，但保安处分本身具有弥补刑罚功能不足、替代刑罚适用的积极机能，是预防犯罪、保安社会的客观需要。我们应当破除观念上的阻力和对保安处分的误解，正式确立我国的保安处分制度。这里，首先就面临着如何认识和处理我国现行的保安措施的问题。笔者认为，我国现行保安措施具有保安社会、预防犯罪的某些功能，但它与现代保安处分制度具有不同的政策基础和价值取向，不是作为刑罚的辅助或者替代手段而加以适用的具有司法处分性质的严格意义上的保安处分。因此，我们主张，要确立我国的保安处分制度，就必须彻底改变我国现行保安措施行政化的现状，实现保安处分制度的全面
刑法化，即在借鉴别国保安处分制度、改造我国现有的保安措施的基础上，建立我国刑事保安处分体系，将其作为与刑罚并列的犯罪或者触犯
刑法的不法行为的法律后果之一，纳入
刑法典。保安处分制度
刑法化的理由、根据在于：
1．保安处分
刑法化是刑事制裁多元化、实现现代
刑法教育改善和防卫社会机能的客观需要犯罪现象和犯罪人的情况错综复杂，作为犯罪的正式反应方式的刑事制裁手段应当与犯罪现象和犯罪人情况的复杂性相适应，以满足在惩罚和威慑犯罪的同时教育改善罪犯、防卫社会的客观需要。这就要求实现刑事制裁的多元化。
刑事制裁多元化不仅要求
刑法典设计的刑罚种类多样化，而且要求把保安处分纳入
刑法典，作为刑罚方法的必要补充。在现代教育刑思想和社会防卫思想的熏陶下，现代
刑法日益重视发挥刑罚的矫正、感化、教育、改善和防卫社会的机能。但是，现代
刑法典是以罪刑法定主义原则为灵魂的体现国家刑罚权制约和自我制约双重机制的封闭性规则体系，刑罚必须以罪责为基础，“刑罚的轻重必须与犯罪分子所犯罪行相适应”。罪责原则排斥超越犯罪人刑事责任的刑罚。如果以犯罪人人身危险性大、再犯可能性高为由，对犯罪人裁量和执行超越其罪责程度的刑罚，则违背了罪责原则的基本要求，而如果不这样做又不能满足教育改善罪犯和防卫社会的需要。因此，现代刑罚必然面临着多重
刑法原则和
刑法机能相互冲突的要求的艰难选择。为了摆脱这一困境，克服现代刑罚的功能缺陷，保安处分作为刑罚的必要补充，就成为唯一的选择。现代保安处分制度不以惩罚、报复为宗旨，而以教育改善罪犯、使之重新复归社会从而防卫社会为目的，它综合运用法学的、社会学的、医学的、心理学的、精神病学等多学科的知识和手段，强调根据犯罪的具体原因和罪犯的个人特点对症下药，适用完全个别化、有针对性的矫正措施。保安处分可以不受罪责原则的严格限制，而根据矫正改善和防卫社会的客观需要灵活地适用，它甚至也不受现代
刑法确定刑原则的限制，而可以适用不定期原则，保安处分显然具有刑罚所不可能具有的积极的、灵活的促进的机能，是有效地矫治累犯、惯犯、常业犯、常习犯以及其他具有严重人身危险性的罪犯、预防其再犯的不可或缺的手段。因此，我们认为，保安处分
刑法化既可以弥补刑罚功能不足，又可以替代刑罚适用，反映了现代
刑法典刑事制裁多元化的客观需要，是实现现代
刑法教育改善和防卫社会机能的必然要求。
2．保安处分
刑法化是正式确立和完善我国保安处分制度的需要我国现行保安措施尽管种类不少，实践中适用数量也很多，但在总体上讲确实存在如苗有水博士所指出的法定化不足、司法化不足、程序化不足、系统性不足、改善性不足和制约性不足等内在的和致命的缺陷。[11]这些缺陷的存在致使我国现行保安措施尽管在形式上和现代保安处分制度具有相似性，但在内在旨趣和价值取向上却大相径庭，同时也使现行保安措施没有形成一个较为完整的具有内在逻辑关系的保安处分体系。因此，要建立现代保安处分制度，一方面要将现代刑事政策思想和刑事法理念特别是通过教育改善罪犯、使之重新复归社会而预防犯罪、防卫社会目的的理念注入保安处分制度中，使之不仅具有保安处分之名，而且具有保安处分之实；另一方面，就要对分散地规定在行政法律、法规中的保安措施经过必要的筛选、分类、改造，将其中能够适用于犯罪行为或
刑法规定的危害行为的保安处分集中统一地规定于
刑法典之中，使之系统化、法典化，成为辅助刑罚适用的实现刑事责任的重要方式，发挥其教育改善罪犯、防卫社会的固有机能。
3．保安处分
刑法化是协调刑罚和保安处分关系的需要保安处分既然是弥补刑罚功能不足、甚至替代刑罚适用的实现刑事责任的重要方式，保安处分和刑罚就必然具有密切的联系。基于这种密切联系，各国立法例一般实行刑罚与保安处分二元化，把保安处分作为补充或者替代刑罚适用的刑事制裁方式
刑法化，规定在
刑法典中。二元化的具体模式主要包括三种：其一是并科主义，即刑罚与保安处分同时宣告，并科适用。其二是选科主义，即对同一犯罪事实，只能根据
刑法的规定在刑罚与保安处分之间选择一种。其三是代替主义，即对同一犯罪事实，本可并科适用刑罚与保安处分，但在一定条件下可以互相代替，宣告或执行其中一种，免除另一种的执行。[12]代替主义又可分为宣告中的代替主义和执行中的代替主义。宣告中的代替主义是
刑法中规定为二元主义，而在宣告时则得以保安处分代替刑罚，或者以刑罚代替保安处分，尤以前者为多。而执行中的代替主义则是在宣告时得同时宣告刑罚与保安处分，执行其一后，若认为没有必要再执行另一个，则免除其执行。[13]我们认为，为了实现刑罚与保安处分的功能互补，同时也是为了限制刑罚的适用范围和刑罚强度，防止刑罚的过分扩张和泛化，以实现刑罚的最佳效益，我国
刑法无疑也应当采用这种刑罚与保安处分二元制的立法模式。如果保安处分仍然象我国现行保安措施那样分散地、零星地、凌乱地规定在不同的法律、法规甚至行政规章中，协调刑罚与保安处分的关系，实现两者的功能互补，就必然成为一句空话。
4．保安处分
刑法化是推进刑事法治进程的需要国家刑罚权是一个国家和平时期最具有暴力性的国家权力。国家刑罚权能不能受到法律的有效制约，则是一个国家在刑事法领域是否实现法治的根本标志，进而也是判断一个国家是否法治国家的基本标志。因此，现代
刑法都把罪刑法定原则作为
刑法典的灵魂，在为国家惩罚犯罪、保护社会提供合法根据的同时，也限制和规范国家刑罚权，保障犯罪嫌疑人、被告人和罪犯的人权。贯彻罪刑法定原则，就应当扬弃
刑法仅仅是“刀把子”的传统工具价值论，树立
刑法同时也是“大宪章”的
刑法机能观。把
刑法的“刀把子”功能和“大宪章”功能有机统一起来，我们才能在刑事实体法领域实现对国家刑罚权的规范和制约，实现刑事实体处理结果的公正。我国现行保安措施具有明显的政策性和行政性，其价值取向是单向地预防犯罪和社会保安，其决定过程也缺乏必要的程序制约和司法救济，因而极易导致侵犯人权、破坏法治的严重后果。而如果实现保安处分的
刑法化，将保安处分纳入罪刑法定原则支配下的现代
刑法的严格规范和约束之下，由
刑法的司法化的性质所决定，保安处分的适用就必然应当纳入严格的司法程序，接受司法审查，这对于改变目前主要由公安机关不受制约地独自决定保安处分、保障公民对于保安处分决定的救济权利、防范行政权力扩张和滥用、保障公民的基本人权不受行政专横的侵犯，进一步推进我国的刑事法治进程，无疑具有重要意义。
三、中国保安处分制度的设置：原则、对象、条件和种类
（一）我国保安处分制度的基本原则
关于保安处分基本原则应当包括哪几个方面，各国保安处分立法并无统一的规定。有的国家如意大利
刑法典明确规定了处分法定原则。[14]有的国家如德国
刑法典明确规定了相称性原则。[15]刑法学者对保安处分的基本原则也有不同的认识，有的认为，保安处分应当遵循伦理的容许性、合目的性和有效性三原则；[16]有的认为保安处分应当遵循相当性原则和必要性原则；[17]有的认为，保安处分的基本原则应当包括处分法定原则、与犯罪危险性相适应原则和不定期原则；[18]有的认为保安处分应当体现处分法定原则、必要性原则以及改善为主排害为辅原则。[19]笔者认为，在刑事法治的大背景下探讨建立我国的保安处分制度，必须综合考虑保安处分的性质、机能、目的、保安处分与刑罚的互动互补关系以及保护社会、人权保障两大
刑法功能对保安处分的制约和要求，惟此才能正确地确立我国保安处分制度的基本原则。基于这一分析框架，我们认为，我国保安处分制度的基本原则应当包括处分法定原则、处分必要原则、处分均衡原则和处分不定期原则。
1．处分法定原则
所谓处分法定原则，是指对什么人在什么样的条件下，依照何种程序适用什么内容的保安处分，都必须在制定法中明文加以规定。处分法定原则是保安处分制度对作为现代
刑法灵魂的罪刑法定原则的延伸，具有限制国家运用保安处分的权力、防止保安处分的擅断和滥用、保障公民人权的限制机能。
保安处分本来是所谓文化国即后法治国法律文化的产物，[20]相对于受罪刑法定原则制约的传统刑罚而言，具有扩张国家权力、对公民未来行为进行积极干预的促进机能。但是，如果保安处分不受法律的约束，就极易被人恶为利用而异化为侵犯人权、破坏法治的工具。因此，如何在社会保安与人权保障之间取得平衡，就成为直接关系到保安处分发展命运的重大问题。为了就保安处分之利而除保安处分之弊，就必须用法律约束国家适用保安处分的权力以保护被处分人的权利。亦即保安处分和刑罚一样必须实行法定原则，罪刑法定的基本精神和要求同样适用于保安处分。当保安处分与刑罚同时规定于一部
刑法典时，保安处分应受罪刑法定原则的直接规制。保安处分的适用须以行为人已经实施犯罪行为或
刑法机制下的不法行为这个动因事实为前提，保安处分也只能通过法院审判程序或者保安程序才能适用，[21]保安处分的决定同刑罚的宣告一样，禁止类推适用。但是，保安处分毕竟不同于传统的刑罚，不能把处分法定简单地等同于罪刑法定，处分法定原则具有不同于罪刑法定原则的相对性和新内涵。这种相对性具体表现在保安处分不固守罪刑法定原则派生出来的要求，不排斥法律适用上的溯及既往，也不排斥不定期处分。[22]而处分法定原则的新内涵则表现在保安处分虽然也以客观的违法行为这一动因事实为适用前提，但保安处分适用的主要根据则在于行为人的人身危险性，而行为人的人身危险性是变动不居的。保安处分的适用因而就不可能象刑罚的适用那样，建立在缜密的犯罪构成理论基础之上。因此，保安处分的处分法定原则只能是一种相对的、修正的、灵活的法定原则。[23]
2．处分必要原则
所谓处分必要原则，是指保安处分只有为保安社会、预防犯罪所必需时才能适用，如果能够用其他方法排除行为人的人身危险性，就不应适用保安处分。保安处分制度建立在防卫社会的有效性和合目的性的构想基础之上，但这种有效性和合目的性必须受伦理的容许性和必要性的制约，否则保安处分就会发生正当性危机。台湾刑法学家林山田先生正确地指出：“国家运用司法处分的手段，将有害于社会或对社会具有危险性的特定人，包括恶性重大而难以矫治的习惯犯与常业犯、有碍于社会治安的精神病人和心神耗弱人以及患有危险传染病的人加以特别的矫治、疗护或监禁，可能对于社会的治安秩序具有很高的目的性和有效性，但从法治国的立场出发，只基于合目的性和有效性并没有足够的理由来剥夺不具有责任能力的人的身体自由，或是剥夺超越其罪责程度的自由。”[24]
刑法是以伦理为基础的规范，只有在伦理容许的范围内，才能追求保安处分的合目的性和有效性。片面地强调保安处分的合目的性和有效性，而忽视保安处分的道德制约和伦理容许，无疑蕴藏着国家权力不受制约、公民人权被践踏的现实危险。
3．处分均衡原则
所谓处分均衡原则，又称处分适当原则或按比例处分原则，是指保安处分所运用的手段的性质、种类和轻重，必须与被处分人的违法犯罪行为的性质以及被处分人的人身危险性的大小相适应，与社会保安的实际需要成相当比例。依据处分均衡原则，法院在适用保安处分时，除应注意保安处分的合目的性与社会保安的需要外，还须注意处分的内容必须与被处分人的人身危险性相适应，从而防止法官以社会保安为借口而滥用保安处分，任意侵犯人权，同时促请法官在适用保安处分时应当认真权衡被处分人的前科种类及其严重程度以及被处分人未来可能的人身危险性，以使保安处分所施加于被处分人的负担不会超出消除其人身危险性的需要。
4．处分不定期原则
所谓处分不定期原则，是指
刑法立法和司法宣告时对保安处分的期限不作绝对规定，对被处分人适用的保安处分期限，根据消除其人身危险性的实际需要而具体确定。处分不定期原则取决于保安处分的适用前提——人身危险性以及保安处分的目的——预防犯罪、防卫社会。基于这一前提和目的，保安处分期限就不可能预先在
刑法中加以硬性规定，甚至也不宜由法院在裁判中加以具体规定，而只能由执行机关根据被处分人人身危险性的实际情况加以具体决定。
（二）我国保安处分制度适用的对象和条件
1．保安处分的适用对象
保安处分以消除被处分人的人身危险性为目的，然而并不是所有实施犯罪或者不法行为的人都应当受到保安处分。笔者认为，保安处分作为刑罚的替代或者辅助措施，只能适用于下列人员：
（1）无责任能力和限制责任能力的精神病人。迄今为止，传统刑罚的适用以行为人具有刑事责任能力和罪过为前提。完全丧失了辨认或者控制能力的精神病人完全不具有刑罚适应性，因而不能成为刑罚适用的对象。部分丧失辨认或者控制能力的精神病人，虽然具有一定的刑事责任能力，但其刑罚适应性显然受到精神耗弱的影响，因而仅仅对之适用刑罚也不足以预防其再犯。因此，各国保安处分立法通例一般规定，对于实施危害社会行为却因没有刑事责任能力而被宣告无罪不适用刑罚的精神病人适用保安处分，对于限制责任能力的精神病人，则在判处刑罚的同时宣告辅助适用保安处分。我国
刑法规定了对于完全没有责任能力和刑罚适应性的精神病人在必要时可以由政府进行强制医疗，但对限制责任能力因而刑罚适应性不足的精神耗弱者犯罪只规定可以从轻或者减轻处罚，而没有规定可以由政府进行强制医疗。我国
刑法正式确立保安处分制度时应当弥补这一不足，把实施了
刑法规定的危害行为而又无责任能力和限制责任能力的精神病人同时设定为保安处分的对象，对前者单独适用强制医疗，对后者在判处适当刑罚的同时宣告辅助适用强制医疗。
（2）具有特殊危险的累犯、惯犯。累犯、惯犯（含常习犯和常业犯）具有特别严重的人身危险性，刑罚威慑和矫正难度大，再犯可能性高，因而各国保安处分立法都毫无例外地将这些罪犯列为保安处分的主要适用对象。我国保安处分特别是剥夺自由的保安处分适用的主要对象无疑也是这些具有特殊危险的累犯、惯犯。[25]
（3）刑罚不适应者。所谓刑罚不适应者，专指具有刑事责任能力而由于某种原因致使刑罚适应能力缺损，仅对其适用刑罚不足以有效预防其再犯的人，一般是指嗜酒者、嗜毒者以及习惯性卖淫者。这些人沉湎于不良嗜好而难以自拔，仅对其适用以罪责为基础的刑罚往往难以有效地矫正其犯罪人格，因而需要在刑罚之外辅助适用保安处分。[26]
（4）未成年犯。未成年人生理、心理尚未发育成熟，可塑性强，对于未成年人犯罪，各国普遍认为宜教不宜罚。因此，立足于社会防卫和预防再犯的观点，各国都将未成年犯列为保安处分的重点对象。[27]我国
刑法也规定对不负刑事责任的未成年犯必要时可以收容教养。
2．保安处分的适用条件
所谓保安处分的适用条件，当然不是指各种保安处分措施适用的具体条件，而是指保安处分在通常情况下适用应当具有的共同条件。我们认为，保安处分的共同适用条件包括两个方面。
（1）适用保安处分的客观条件——存在犯罪或
刑法禁止的不法行为。[28]保安处分的适用必须以行为人实施犯罪行为或者
刑法禁止的不法行为为前提，这是各国保安处分立法所确认的保安处分适用的基本条件。[29]一定的犯罪或不法的事实不仅是被处分人人身危险性的客观表征，而且是对法官自由裁量权的有效制约。因为保安处分以消除被处分人的人身危险性、预防犯罪为基本目的，但人身危险性不能脱离一定的犯罪事实或者不法行为而存在、被判断。如果根本不存在犯罪行为或者
刑法禁止的不法行为，法官就不可能对人身危险性作出准确的判断。因此，为了实行保安处分的初衷，同时也是为了防止保安处分被人恶为利用而侵犯人权、破坏法治，必须以一定的犯罪行为或者
刑法禁止的不法行为的发生为
刑法保安处分的适用前提，这也是
刑法上的保安处分区别于有的国家采取的行政性保安措施的重要方面。[30]
（2）适用保安处分的主观条件：特殊的人身危险性。保安处分是辅助或者替代刑罚的一种制度设计。如果运用刑罚能够消除犯罪人的人身危险性，就无须运用保安处分。保安处分专以消除被处分人的特殊的人身危险性、预防犯罪为目的，因而其适用就必须以被处分人具有特殊的人身危险性为基本条件。如果行为人仅有一定的犯罪或其他不法行为，但不具有特殊的人身危险性，则不能科处保安处分。因此，特殊的人身危险性是比犯罪或不法行为更重要、更具有实质意义的保安处分的适用条件。
人身危险性一般是指基于被处分人一定的人身状态而于将来再次实施犯罪的可能性、盖然性或倾向性，但在个别情况下，也包括基于被处分人一定的人身状态而于将来初次实施犯罪的可能性、盖然性或倾向性。[31]人身危险性的判断是适用保安处分的关键。犯罪人的个人情况（包括生理特征、心理特征、年龄、性别、职业、受教育状况、婚姻家庭情况、生活阅历、社会地位、生活环境等）犯罪的主客观情况（特别是犯罪的原因和动机、犯罪的罪过形式、犯罪的手段、方式、情节和后果等）犯罪前后的一贯表现和态度（是否具有前科、有无违法行为或者其他劣迹，是否一贯表现良好、犯罪后是否具有自首、立功、坦白、挽回犯罪损失、认罪服法或者抗拒抓捕、毁灭罪证等表现），都应当是认定被处分人人身危险性的现实表征。但在如何判断和认定人身危险性的问题上，各国立法例和司法例却有不同的做法：[32]第一是所谓法官依裁量权自由认定主义，法官得根据不同事件的具体情况来确认相应的人身危险性及其程度；第二是立法者根据一定的原由以法的形式作出危险性的规定的法定主义，法官只要依立法者以法的形式规定的危险性为根据，确定人身危险性的存在与否，无须另加考虑。第三种为前两者的折中主义，首先，立法者以一定形式把一般认定的危险性表征作出法的规定，在此法律规定范围内，法官再根据不同情况的表征进行具体分析，据以确定人身危险性的程度和内容。一般认为，这种折中主义立场是判断和认定人身危险性的最好的办法。[33]我们认为，我国
刑法设置保安处分制度时应当采取这种模式规定人身危险性。
（三）我国保安处分制度的种类设置
我国
刑法建构保安处分制度时，应当在借鉴各国保安处分立法的规定，清理、改造我国现行的保安措施的基础上，根据维护秩序、保安社会的现实需要，设置下列几种保安处分：
1．收容教养收容教养是适用于实施了法定犯罪构成要件行为仅因未达到刑事责任年龄而不负刑事责任的未成年人的以强制收容、感化教育和特殊保护为内容的一种保安处分。
我国
刑法第
17条第四款虽然规定了收容教养措施，但没有明确收容教养的对象的年龄范围、收容教养的期限、收容教养的适用程序以及收容教养的处遇内容。我们认为，收容教养的对象的年龄范围以已满12周岁不满16周岁为宜。不满12周岁的少年儿童有严重罪错的，应当责令其家长或者监护人严加管教或者送工读学校接受教育。收容教养应当以被教养人实施了
刑法禁止的不法行为即犯罪构成要件行为为前提，仅有一般违法行为不能成为适用收容教养的根据。收容教养的期限应当以6个月以上2年以下为宜，必要时可以延长1年。收容教养的决定应当适用司法程序，一般说来，拟作收容教养的案件可以由公安机关直接移送人民法院审理，人民法院应当通过少年法庭对案件进行审理，作出是否收容教养的决定。收容教养应当在专设的收容教养所进行，并且应当和构成犯罪的少年犯实行分管分押，以避免交叉感染。收容教养所应当在强制收容的基础上，严格贯彻教育、感化、挽救的方针，强化对罪错少年的特殊保护。收容教养期间，如果认为罪错少年转化或悔改表现突出，确实已经悔过自新的，可以提请人民法院提前解除收容教养。收容教养期满，如果罪错少年无明显抗拒教养表现的，一般也应如期解除教养。但是，如果罪错少年抗拒教养情节恶劣的，也可以提请人民法院延长教养期限，但最多不能超过1年。
2．强制医疗强制医疗是对无刑罚适应性的完全无责任能力的精神病人和刑罚适应性不足的限制责任能力的精神耗弱者适用的强制收容于精神病治疗机构进行治疗和保护的保安处分。
强制医疗是我国现行
刑法明文规定的一种
刑法上的保安处分，也是世界各国保安处分适用范围较广的一种保安处分。强制医疗的适用，不仅要求被处分人是无刑罚适应性的精神病人或者是限制刑事责任能力的精神耗弱者，而且要求被处分人必须实施了如果由正常人实施即依法构成犯罪的危害行为，因而具有人身危险性而认为有社会保安必要。强制医疗处分的期限应当视被处分人治疗改善的状况而确定，立法上不宜硬性规定强制医疗的期限，司法实践中对被处分人的强制医疗亦宜采取不定期的方式。但强制医疗的决定应当改变目前主要由公安机关商请精神病治疗机构自行决定的做法，而应当由公安机关根据精神病鉴定报告直接向人民法院提出申请，由人民法院指派法官对申请进行司法审查后作出决定，也可以由人民法院在对刑事案件进行审理后根据被告人的精神状况在刑事判决中作出。如果被处分人是完全无责任能力的精神病人，应当直接将其强制收容于专门的精神病治疗机构进行治疗和保护，直至其精神病状消除。如果被处分人是应当负刑事责任的限制责任能力的精神耗弱者，一般应当先将其强制收容于精神病治疗机构治疗精神疾病，待精神病状消除后，再执行对其所犯罪行判处的刑罚。
3．强制禁戒强制禁戒是指对因吸食国家管制的麻醉药品、精神药品成瘾或者酗酒成瘾而犯罪者适用的以强制收容、治疗戒除瘾癖为内容的保安处分。
我国现行法律规定了强制禁戒的保安措施，但从其内容来看，属于行政法上的保安处分，而不属于
刑法上的保安处分。对因吸食毒品或者酗酒成瘾而犯罪者，我国
刑法并未专门规定强制禁戒处分。我们认为，为了有效地预防吸食毒品或者酗酒成瘾者再次犯罪，除了对其判处适当的刑罚外，针对其瘾癖进行强制禁戒显然是必要的。参照外国强制禁戒处分的规定，我国
刑法上的强制禁戒的适用条件应当是：（1）被处分人因吸食毒品或酗酒而形成瘾癖；（2）被处分人因该瘾癖而直接或间接地实施了犯罪行为；（3）如果不戒除该瘾癖不排除被处分人将来有再犯之可能因而被认为有保安的必要。强制禁戒处分的期限一般应当以1年为限，必要时可以适当延长期限，但最多不能超过1年。作为
刑法上的保安处分，强制禁戒应当由人民法院宣告。作为补充刑罚适用的保安处分，强制禁戒处分应当与刑罚并科，并科的顺序原则上应当是先执行强制禁戒处分，后执行刑罚。如果法院认为先执行刑罚的一部或者全部更利于达到保安处分的目的，也可以决定先执行刑罚的一部或者全部。
4．保安监禁保安监禁是对于已受长期刑罚执行而未能矫正因而明显缺乏刑罚适应性的习惯犯与常业犯适用的以剥夺其再犯能力、矫正其主观恶性为内容的完全剥夺人身自由的保安处分。
保安监禁是强制程度最为严厉的一种保安处分。运用得当，保安监禁可以有效地预防主观恶性巨大的习惯犯和常业犯再犯罪；如果运用不当，则潜藏着侵犯人权、破坏法治的巨大危险。因此，保安监禁只能作为刑事政策上的最后手段在迫不得已的情况下加以适用。[34]至于我国
刑法保安处分体系中要不要规定保安监禁，笔者认为一方面要顾忌保安监禁的潜在危险，另一方面也必须考虑到我国累犯、惯犯、严重恶性暴力犯罪日趋严重的社会现实。因此，笔者主张，在严格限制适用条件的基础上，我国
刑法应当设置保安监禁这一最为严厉的保安处分。
参照国外保安监禁立法规定，结合我国的实际情况，笔者主张，我国保安监禁的适用应当具备下列条件：1．被处分人因故意实施严重暴力犯罪被判处10年以上有期徒刑；2．被处分人犯本罪前因故意犯罪曾两次被判处10年以上有期徒刑；3．被处分人在犯本罪前因一次或数次犯罪被执行10年以上有期徒刑；4．综合考虑犯罪人及其犯罪行为，认为被处分人具有再次实施严重暴力犯罪的重大危险。如果被处分人符合上述四个条件的，即应当在对其所犯新罪判处适当刑罚的同时，另处保安监禁。保安监禁的期限一般不得超过10年。保安监禁由法官在对被告人定罪量刑时斟酌被告人的人身危险性的具体情况加以裁量决定。保安监禁可以实行不定期原则，法官得宣告保安监禁的上限，在此期限范围内，保安监禁所可以根据被处分人教育改善的实际情况提请法院裁定提前解除保安监禁。
5．剥夺驾驶许可剥夺驾驶许可是对于因欠缺驾驶能力、滥用驾驶能力而不适宜驾驶机动车参与道路交通的犯罪人适用的以剥夺其一定期限或者终身剥夺驾驶机动车资格为内容的保安处分。
作为
刑法上的保安处分的剥夺驾驶许可与作为行政法的保安处分的吊销驾驶执照，具有相同的法律效果，但两者具有不同的适用条件和适用程序。前者适用于因欠缺驾驶能力而过失犯罪的人或者滥用驾驶能力而故意犯罪的人；后者则适用于违反道路交通管理法规而符合吊销驾驶执照条件的人。前者适用的机关是人民法院，由人民法院依照刑事诉讼程序在确认被告人有罪后与刑罚一并作出，后者由公安交通管理部门依据行政执法权限独立决定。
6．禁止执业处分禁止执业是指对于滥用其职业或营业上的专业知识或特有关系、违背其职业或者营业上的义务而故意犯罪者，禁止其在一定期间内或永久从事该项职业或营业的保安处分。禁止执业的出发点在于剥夺行为人滥用职业或营业条件再次犯罪的可能，因而被认为是一种预防业务或职务犯罪的有效的预防性保安处分。我国现行法律法规规定了若干种禁止执业处分，但就其性质而言属于行政法上的保安处分。为了有效地预防犯罪人滥用职业或营业条件再次犯罪，有必要把禁止执业作为一种
刑法上的保安处分，适用于滥用职业或营业条件而犯罪的自然人或者单位。
7．没收财物没收财物是没收违禁品、供犯罪所用的本人物品或者犯罪所得的财物归国家所有的一种保安处分。我国现行
刑法规定了这一保安处分措施，在建立保安处分制度时应当予以继续保留。
8．驱逐出境驱逐出境，即对犯罪的外国人、无国籍人于刑罚执行或赦免后强制其离境或遣送回国的处分。我国现行
刑法规定了对犯罪的外国人的驱逐出境，但一般是作为一种附加刑附加适用于犯罪的外国人。而从国外
刑法典的规定看，一般是把驱逐出境作为保安处分加以规定，毕竟驱逐出境具有更为明显的保安性质。因此，我们认为，在我国
刑法建立保安处分制度后，应当把驱逐出境正式确立为一种专门适用于犯罪的外国人、无国籍人的保安处分。
四、中国劳动教养制度何去何从？
（一）劳动教养的存废：学术之争及其评价
劳动教养制度是我国现行保安措施中限制甚至实际剥夺公民人身自由时间最长、适用范围最为广泛的保安措施之一。劳动教养制度施行40多年来，累计教育改造了300多万具有各种违法犯罪行为的人员，对于预防犯罪、维护社会秩序功不可没。但是，随着国家民主法治建设进程的推进，特别是随着公民人权意识的觉醒，曾经风光一时的劳动教养制度陷入了越来越尴尬的境地，受到了越来越多的非议，成为舆论关注的焦点、理论研究的热点以及制度创新的难点。一般认为，劳动教养存在着法律性质模糊不清、收容条件笼统、决定过程缺乏程序制约和司法救济、法律依据不足以及适用结果不合理等诸多问题。在国家法治化进程不断推进的今天，劳动教养的合法性、合理性和正当性都受到了前所未有的挑战。劳动教养面临着何去何从的历史抉择！
有的学者认为应当正视劳动教养的运作弊端，但不能因噎废食而无视其存在的社会功效，因而主张在保留劳动教养的前提下对其进行改造。其中，著名刑法学家储槐植先生的观点可以被认为是劳动教养制度保留论的代表。储槐植先生认为，劳动教养制度经过必要的改造和完善仍然具有存在的合理性和运作的合理性。因为，我国现行
刑法的犯罪概念存在定量因素，
刑法结构奠基于结果本位、重客观行为轻主观人格的格局，因而存在结构性缺损。而劳动教养则通过行为侧重反映行为人的劣根性，注重对行为人的教养处遇，可以弥补
刑法的结构性缺损，劳教制度与
刑法形成功能互补格局。这是劳动教养制度存在的合理性。另一方面，在刑事领域，国家司法机关运作机制和职权配置的改动最终取决于“公众／国家／罪犯”三角关系的演变：公众对国家的亲疏程度和公众对犯罪的恐惧程度。现代社会，公众与政府的亲和程度不断提高，犯罪的危害则日益增大，公众对犯罪的恐惧程度空前加深。因此，公众更多地关心国家对犯罪的惩罚以及对犯罪边缘行为人的处遇，相应地对传统刑事司法运作机制和权力配置的变动采取宽容态度，从而为打破传统的行政权与司法权分立机制、允许行政机关行使部分实质司法权提供了运作的合理性。基于上述考虑，储槐植先生一方面主张保留现行劳动教养制度，另一方面又主张对劳动教养制度进行改造，并提出了一改名称、二改期限、三改程序的“三改”方案。[35]
有的学者主张，对现行的劳动教养制度进行必要的改造后纳入
刑法保安处分体系，并改名为劳作教养处遇或者教养处分。改造后的教养处遇主要适用于犯罪轻微者、劳改犯逃跑后又重新犯罪者以及刑满释放后重新犯罪而被判刑劳改的人。劳作教养应当由人民法院裁决，公安机关执行。[36]
有的学者认为，游离于
刑法之外的劳动教养实际剥夺被教养人的人身自由，并且只能由以公安机关为班底的劳动教养委员会一家独自决定，没有受到必要的实体和程序制约，缺乏存在的合理性和合法性，因而主张完全废除劳动教养这一法外“刑罚”手段。[37]
笔者认为，一个法律制度的存在的正当性奠基于其存在的功利性、合理性和合法性。比较而言，功利性和合理性是深层性的、根基性的和观念性的，而合法性则是技术性的、表层性和制度性的。需要是功利之本，满足功利需要是法律制度存在的内在动因。但法律制度正当性的内在根据不仅在于其功利性，而且在于其合理性，即不同需要和利益的平衡，具体表现为人权保障和秩序维护的兼顾。合理性构成对功利性的制约，而合法性不过是对正当性和功利性的制度确认。根据这一分析框架评价劳动教养制度，我们不难发现，劳动教养制度的内在动力毫无疑问是维护秩序、预防犯罪的现实需要。但是，在建构刑事法治的大背景下，对劳动教养制度不仅应当进行功利性的考量，而且应当进行合理性和合法性的评判。如果劳动教养缺乏合理性和合法性的根基，则必然丧失其存在的正当根据。
基于以上考虑，笔者认为，储槐植先生据以论证劳动教养制度合理性的论据不无商榷的余地。首先，弥补犯罪概念定量因素造成的
刑法结构性缺损并非只有劳动教养一个途径。通过降低犯罪构成的定量标准，使刑罚的适用标准与治安管理处罚的适用标准相互衔接，同时无论在适用刑罚时还是在决定治安管理处罚时坚持主观与客观相统一的原则，在注重行为的性质、情节和客观危害的同时，认真考察行为人的主观恶性和人身危险性，这样就可以弥补
刑法的结构性缺损，同时使刑罚和治安管理处罚有机地衔接起来。因此，劳动教养存在的合理性未必充分；其次，我国现在正处在由几千年历史的人治社会向法治社会转型的初期。建设法治社会的主要任务仍然是建立用法律来制约权力的机制。在此过程中，“公众／国家／罪犯”的三角关系还不可能达到所谓后法治社会的状态，尽管我们正处遇犯罪的高发期，公众对犯罪的恐惧也空前加深，但是公众对政府的亲和心理还很难说已经超越了对行政专横和司法擅断的恐惧心理，对国家权力进行制约特别以法律来制约国家权力以有效保障公民人权仍然是全体公民由衷的期待。因此，在我国现阶段，劳动教养即使经过技术性的改造也很难说具有充足的存在的合理性。笔者还认为，如果说劳动教养的合法性危机可以通过国家立法机关制定劳动教养法加以解决的话，劳动教养的正当性危机则是植根于这一制度内涵中难以祛除的。
第二种意见主张把劳动教养易名为劳作教养处分，作为剥夺自由的保安处分纳入刑事制裁体系。这种观点同样值得商榷。各国
刑法规定的保安处分一般都以被处分人实施了犯罪行为或者
刑法禁止的不法行为并且有特殊的人身危险性为适用条件。而剥夺自由的保安处分如果不是适用于精神障碍、具有特殊瘾癖而犯罪者，则只能适用于犯有重罪的成年惯犯，并在所判处的监禁刑执行完毕后再适用。而如果把劳动教养易名为劳作教养处分直接纳入保安处分体系，继续适用于实施违法行为或者轻微犯罪行为不够刑事处分但有犯罪倾向的人，由于这些人的行为可能还根本不构成犯罪，或者虽然构成犯罪但罪行轻微，对这些人适用强制性最为严厉的剥夺自由的劳作教养处分，则显然违背保安处分的适用条件和基本原则。因而笔者认为，对实施一般违法行为或轻微犯罪行为的人适用作为最严厉保安处分之一的劳作教养处分，显然缺乏正当性和合理性。
笔者原则上赞同第三种意见，主张废除现行劳动教养制度。但是，笔者又认为，劳动教养制度毕竟在我国存在了四十多年，累计教育改造了300多万劳教人员，积累了丰富的教育改造轻微违法犯罪分子的丰富经验，全国劳教部门形成了一个堪与监狱系统并驾齐驱的系统，有大量的劳教设施、机构和劳教干警。尽管劳动教养制度本身存在严重问题，但我们在决定劳动教养的去留废存问题时，不能不考虑这些机构、设施和人员的去留，不能不考虑如何充分利用和发挥劳动教养几十年来教育改造轻微违法犯罪分子的经验教训这一宝贵的资源。因此，尽管我们赞同取消现行的劳动教养制度，但我们更着眼于如何设计更有效的制度来替代劳动教养制度。
（二）劳动教养的出路：刑罚化和司法化
笔者认为，劳动教养本来是通过具有一定强制性的劳动教育感化违法犯罪分子的一种严格限制自由的措施，但在实践中却蜕变为完全剥夺自由的“自由刑”。在充分利用和发挥现有的劳教设施、机构、人员和管教经验的基础上，如果还劳动教养不完全剥夺自由的本来面目，并对劳动教养的适用条件、处遇期限、适用对象、决定程序进行必要的改造，然后将其纳入刑罚体系，劳动教养不失为剥夺自由刑向自由刑替代措施过渡的一种有效的刑罚方法。因此，笔者主张吸收上述意见的合理成分，利用现有的劳动教养设施，将劳动教养易名为强制教养，使之刑罚化，而不是保安处分化，并且将其适用过程司法化。
首先，笔者主张将劳动教养刑罚化，并易名为强制教养，将其改造为一种介于管制（限制人身自由）和拘役（短期剥夺人身自由）之间的一种半剥夺人身自由的刑罚方法。具体方案是将目前封闭管理的劳动教养管理所改造成半开放和半封闭的教养机构，允许被教养人员有一定的行动自由，允许教养人员和亲友自由地通信、会见，允许教养人员在周末和节假日回家与家人团聚，或者允许其亲友在周末和节假日到教养机构与其团聚。只有当教养人员严重违反教养所规定，抗拒教养时，此项权利才得予以必要限制。
根据笔者的设想，作为一种独立刑罚方法的强制教养，其适用条件当然应当是实施了触犯
刑法规定而又危害不太严重的犯罪行为。其实，现行劳动教养措施在许多情况下也是针对本来就构成犯罪的轻微或不太严重的危害行为适用的。将劳动教养改造为强制教养，作为刑罚方法纳入我国刑罚结构后，应当根据罪刑法定原则和罪责刑相适应原则的要求，决定哪些行为能够适用强制教养。如果原作为劳动教养处理的轻微犯罪行为符合强制教养的适用条件，可以继续适用强制教养。如果不符合强制教养的适用条件并且也不构成犯罪的，则不能适用强制教养。
另一方面，无论采用上述哪一个方案，强制教养的刑期都应大大缩短。强制教养作为一种独立的刑罚方法，介于管制和拘役、有期徒刑之间的一种轻刑，期限不宜过长。我们设想，强制教养的期限宜与管制的期限相同，一般为1年，数罪并罚时不得超过2年。由于强制教养对人身自由的限制程度比管制重，所以强制教养是较管制为重的刑罚方法，所适用的罪行一般应当比管制刑适用的罪行为重；另一方面，由于教养机构实行半开放式处遇，被教养人员在教养机构并未完全丧失人身自由，所以强制教养是较拘役为轻的刑罚方法，所适用的罪行应当比拘役刑适用的罪行为轻。这样，强制教养就成为介于管制和拘役之间的一种严格限制人身自由的刑罚方法。我们就能在我国刑罚结构原有的自由刑体系的基础上，建立起由（1）限制犯罪分子行动自由的“管制刑”——（2）严格限制犯罪分子人身自由的“强制教养刑”——（3）短期剥夺犯罪分子人身自由的“拘役刑”——（4）在一定期限内完全剥夺犯罪分子人身自由的“有期徒刑”——（5）终身剥夺犯罪分子人身自由的“无期徒刑”组成的完整的自由刑刑罚体系。这样的自由刑刑罚体系符合自由刑由封闭性向开放性发展的历史趋势，具有广泛的适应性。
其次，在将劳动教养刑罚化的同时，还必须对其进行司法化的改造。把劳动教养改造为强制教养、作为刑罚方法纳入刑罚结构后，强制教养即具有司法处分的性质。因而强制教养的适用，就应当改变目前由大中城市人民政府的劳动教养管理委员会实际主要是公安部门直接决定的行政化模式，而应当与其他刑罚方法一样，按照刑事诉讼程序决定适用。当然，作为一种不剥夺人身自由而只是严格限制人身自由的刑罚方法，强制教养本质上仍然是一种轻刑，适用于罪行轻微或者不太严重的犯罪。从提高诉讼效益的角度考虑，在具体适用强制教养处分时，也可以考虑不依刑事诉讼普通程序进行审理，而可以按照简易程序由法官独任审理。人民检察院对公安机关移送起诉的案件，经过审查起诉、提起公诉，认为宜作强制教养处理的，可以请求人民法院按简易程序进行审理，公诉人可以不出席法庭支持公诉。对人民法院判处的强制教养处分，被告人和人民检察院不服的，可以在法定期限内上诉、抗诉。