一、条约保留制度的历史变化 条约保留问题主要产生于多边条约。在传统国际法上存在着关于条约保留制度的“全体一致规则”(unanimity rule)，即一国对条约的保留只有得到其他所有缔约国的明示或默示同意才能成立，否则提出并维持保留的国家不能成为条约的当事国。据此，对于一国提出保留的效力，其他任何缔约国都具有一票否决权。这一规则在第一次世界大战之前的国际多边条约实践中就曾被广泛采用，{1}因而被阿根廷籍的国际法院法官鲁达（J. M. Ruda）推论为早已确立的国际习惯法规则。{2} 国际联盟成立后沿用了这一规则。1927年6月13日，应国际联盟行政院请求，国际法编纂专家委员会提出报告：“为了对条约某一条款提出任何保留，正如在谈判过程中被提出的那样，该项保留必须得到所有缔约国接受。否则，该项保留，如其所附的签署一样，是无效的。”{3}同年6月17日国际联盟行政院通过了这一报告，要求主管条约登记的国联秘书处依此处理多边条约的程序问题。在联合国成立后的最初几年，这一规则继续成为联合国秘书处的实践。{4}事实上，除少数东欧国家以及美洲国家之间区域条约制度以外，{5} 1951年以前在条约保留方面起支配作用的国际法规则主要是全体一致规则。 1951年国际法院对《防止及惩治灭绝种族罪国际公约》（简称《禁止灭种公约》）的保留问题的咨询意见是条约保留制度的一个重要转折点。根据《禁止灭种公约》第13条规定，公约应自第20份批准书或加入书交存之日起90日后发生效力。然而，截至1950年10月12日，联合国秘书长接到了19份批准书和加人书，其中菲律宾和保加利亚的保留受到一些国家的反对，{6}这样就涉及联合国秘书长在接到第20份批准书或加入书时公约能否在90日之后生效的问题。对此，联合国大会在1950年11月16日通过第478(V)号决议，请国际法院对此发表咨询意见。 1951年5月28日国际法院以7票对5票的相对多数作出咨询意见。法院认为《禁止灭种公约》“显然是为了纯粹人道主义和文明的目的而被通过的”。“禁止灭种公约的宗旨和目的意味着制定该公约的（联合国）大会和国家的意图是应该有尽可能多的国家参加该公约。把一个或更多的国家完全排除不仅将限制该公约的适用范围，而且将贬损作为该公约基础的道德和人道原则的权威。不能想象，缔约国对一项次要的保留的反对就能轻易地产生这种结果。”{7} 关于条约的保留，国际法院的主要结论可以归纳如下：第一，一个国家对该公约的保留受到一个或更多的当事国反对而未受到其他当事国反对，只要保留与该公约的目的和宗旨（ob-ject and purpose）相符合，提出和维持保留的国家仍然可以被看作是该公约当事国。第二，如果一个当事国认为该项保留不符合公约的目的和宗旨而反对保留时，事实上可认定该保留国不是该公约当事国。第三，如果一个当事国认为该项保留符合该公约的目的和宗旨而接受保留时，事实上可认为该保留国是该公约当事国。{8}根据国际法院这一咨询意见，除非条约另有规定，国家具有对条约提出保留的权利，条约保留的效力应由各缔约国分别判定。这样，条约保留的“全体一致”传统规则被国际法院所否定。 不过，国际法院的这一咨询意见并没有得到广泛的支持。例如，同年联合国国际法委员会关于多边条约的报告仍然坚持全体一致规则的传统立场。{9}直到1961年英国国际法学家沃尔多克（Waldock）被任命为第四任条约法专题特别报告员以后，国际法委员会立场才开始发生变化，{10}并最终在条约法条款草案中基本上采纳了国际法院的咨询意见。{11}这主要体现在1969年《维也纳条约法公约》第19条至第23条所规定的条约保留制度。 由此可见，国际法院这一咨询意见对条约保留制度的改变产生了重要影响。新的条约保留制度在国际实践中所带来的最明显的后果就是促使更多的国家参加到许多重要的多边条约中，特别是那些建立在“道德和人道原则”基础上的人权条约。{12}然而，在条约保留方面否定“全体一致”的传统规则也带来了削弱条约“整体性”(integrity)的后果，即不仅在内容上而且在保留国与其他缔约国之间的关系上，等于把每个条约又分解为截然不同的条约关系。{13}此外，国际法院强调的以符合条约“目的和宗旨”作为限制保留的许可性（permissibility）标准尽管具有重要指导意义，但这一标准不仅本身具有一定的主观性，而且由各缔约国自行判断更容易引起缔约国之间的分歧。 1948年《禁止灭种公约》作为对第二次世界大战的反省，是由联合国主持制定的第一个人权条约。尽管该条约的“纯粹人道主义和文明的目的”之特性显然对国际法院的上述咨询意见产生了重要影响，{14}但国际法院的咨询意见并没有使国际社会聚焦在人权条约保留的特殊性问题上，而是引起了一般条约保留制度的变化。 二、对人权条约保留所引起的新问题 在国际社会，除了人权条约以外，几乎所有其他内容的条约都规定了国家之间的权利和义务，并一般都具有相互性或互惠性。即使那些关涉国际社会整体利益的条约，如裁军条约或环境保护条约，也都不仅规定了国家之间的相互权利或义务，而且各缔约国也有各自的利益。然而，与其他所有的条约不同，人权条约主要规定了个人应享有的各项权利和国家应负的各项义务。由于人权条约的受益者主要是个人，人权条约缔约国之间不存在着权利或义务的相互性或互惠性，缔约国也没有任何自己的利益，而只有一个共同的利益。{15}因此，人权条约的大量出现是国际法上带有变革性质的历史现象。 正是人权条约所具有的特性使得对人权条约的保留成为条约法上的一个新问题。例如，按照《维也纳条约法公约》第20条4款（乙）项的规定，即“保留经另一缔约国反对，则条约在反对国与保留国之间并不因此而不生效力，但反对国确切表示相反之意思者不在此限”。这一条是当时国际法委员会根据苏联的建议把否认条约在保留国与反对国之间生效的负担加在反对国身上。{16}由于人权条约没有互惠性，实际上很少有反对保留的国家对条约效力做出相反意思的表示。但按照《条约法公约》上述条款，如果反对保留的国家没有这样表示，即未能阻止在与反对国关系上保留国成为条约的当事国，这种反对实际上具有与接受保留相同的效果。{17}而这样的效果显然违背了对人权条约保留提出反对国家的意愿。 又如，按照《条约法公约》第20条第5项规定，即“倘一国在接获关于保留之通知后十二个月期间届满时或至其表示同意承受条约拘束之日为止，两者中以较后之日期为准，迄未对保留提出反对，此项保留即视为业经该国接受”。但由于一国对人权条约的保留通常不会对其他缔约国直接带来损害性后果，大多数缔约国都出于事不关己的态度而不会提出反对。因此，《条约法公约》关于默示接受的第20条第5项的意义被放大了，导致其他国家“被”接受这种保留。{18}其实，其他缔约国没有提出反对意见，未必就等于对人权条约保留的默示同意。 再如，按照《条约法公约》第21条的规定，即“保留国与反对保留的当事国之间关系依照保留的范围修改保留所关涉的条约规定；倘反对保留的国家未反对条约在其本国与保留国间生效，此项保留所关涉的规定在保留范围内于该两国间不适用”。然而，由于人权条约不存在互惠性，在保留国与反对国之间也不存在调整条约适用范围意义上的相互关系。 《公民权利和政治权利国际公约》所设立的人权事务委员会（Human Rights Committee）1994年在第24号一般性意见中也认为，《维也纳条约法公约》有关条约保留的反对作用的规定并不适用于解决人权条约的保留问题。人权事务委员会指出： 国家没有提出反对并不意味着保留符合还是不符合《公约》的目标和宗旨。一些国家有时候提出反对，但是其他国家则不提出反对，提出反对时的理由也不一定具体说明；当提出反对时，常常并不说明法律后果，有时候甚至提出反对方并不认为《公约》在有关各方之间无效。简言之，表现形态很不清楚，因此无法推定不表示反对的国家认为某项保留可以接受。委员会认为，由于《公约》作为人权条约的特殊性质，反对在各国之间的作用如何尚不明了。{19} 虽然一些联合国人权条约明文规定禁止与条约目的和宗旨不相符合的保留，{20}然而，对保留是否与条约目的和宗旨相符合的判断本身就会带有一定的主观性，而由缔约国分别判定更缺乏统一的客观标准。这样，就出现了对人权条约保留如何判断以及应由谁来判断的新问题。对人权条约保留效力的判断机制问题是一个相对新的现象，1969年《条约法公约》的起草者对此没有考虑到。{21} 中国国际法学家李浩培曾认为：《条约法公约》关于多边条约保留制度的规定的“实际价值可能不及英国代表所建议的将保留须经全体缔约国一致同意的规则改为须经缔约国三分之二或四分之三同意的规则”。{22}但假使《条约法公约》采纳了英国代表的建议，也无法适用于人权条约。例如，1965年《消除一切形式种族歧视国际公约》第20条第2款就规定：“凡经至少三分之二本公约缔约国反对者，应视为抵触性或阻碍性之保留。”这一条款所规定的多数判断机制似乎是关于人权条约保留的一个精心设计，但事实上多数缔约国都不会对此有所反应，在实践中不会产生什么影响。{23}如1989年阿拉伯也门共和国加入该公约时提出保留，排除适用第5条中的c款（政治权利）、d款4项（缔结婚姻及选择配偶的权利）、d款6项（继承权）和d款7项（思想、良心与宗教自由的权利）。针对也门的保留，以违反公约目的和宗旨而提出反对的国家虽然相对较多，但也只有十几个，而且主要是西方国家。{24}这与1989年当时该公约120多个缔约国的三分之二多数反对还相差甚远。{25} 由于人权条约没有互惠性，也不存在各个国家自己的利益，多数缔约国不会认真审查对人权条约保留的效力并提出反对。{26}所以，由一个条约机构来对保留进行判断似乎显得更加合理。与1948年《禁止灭种公约》不同，后来出现的核心的人权条约通常都规定设立一个监督实施的条约机构，即条约监督机构（Treaty Monitoring Body）。在这样的背景之下，人权条约的监督机构在判定条约保留效力方面发挥作用便成为一种新的动向。 较早肯定人权条约的监督机构拥有评估保留效力权限的是在区域性人权条约机制中显现出来的。例如，1983年欧洲人权委员会在“特迈尔斯塔西诉瑞士案”中指出人权条约的特殊性，并自认为委员会有决定保留是否符合公约的权限。{27} 作为普遍性的人权文件，1993年世界人权会议通过的《维也纳宣言和行动纲领》也提到人权条约机构应审查保留的问题，即“消除对妇女一切形式歧视委员会应当继续审查对《公约》（《消除对妇女一切形式歧视》）的保留。促请各国撤消与《公约》的目的和宗旨有抵触、或与国际条约法不相符合的保留”（二／B/3/ 39）。 人权事务委员会1994年在第24号一般性意见中更明确地指出： 必然要求委员会确定某项具体保留是否符合《公约》的目标和宗旨。如上所述，其部分原因在于在人权条约方面这是一项不适合缔约国的任务，部分原因则在于这是委员会在履行职责中不可避免的工作。为了了解委员会对缔约国在第40条下的遵守情况或在第一项《任择议定书》之下所交来文进行审查的责任范围，委员会必然需要确定某项保留是否符合《公约》的目标和宗旨以及是否符合一般国际法。由于人权条约的特点，必须参照法律原则客观地确定某项保留是否符合《公约》目标和宗旨，而委员会尤其适合担当这项任务。{28} 不过，人权事务委员会的上述第24号一般性意见受到法国、英国、美国的批评，理由是人权事务委员会没有宣告国际法一般问题的权限，该委员会也不能被等同于国际法院或法庭，后者是基于事实并在听取当事者双方法律争论之后才达成判决。{29}的确，人权条约的监督机构毕竟不同于区域性人权法院（如欧洲人权法院和美洲人权法院），这些法院不仅拥有条约或其议定书的明确授权，而且是通过诉讼程序来对人权条约保留的效力进行判定。尽管如此，在人权条约的保留问题上，相对于由各个缔约国分别判断，人权条约的监督机构的判断至少会更客观一些。 在1999年的“肯尼迪诉特立尼达和多巴哥案”中，人权事务委员会就面临对特立尼达和多巴哥关于《公民权利和政治权利国际公约》任择议定书的保留效力的判断问题。此前，特立尼达和多巴哥对议定书第一条提出保留，旨在排除人权事务委员会接受和审查任何与死刑犯有关的个人来文的权限。人权事务委员会在多数决定中认为特立尼达和多巴哥的保留无效。人权事务委员会指出： 该项保留是在第24号一般性意见公布后提出的，它并非要排除人权事务委员会按照任择议定书对公约任何特定条款的（监督）权限，但却是为了特定一类的申诉人即死刑犯而排除委员会对整个公约的权限。然而，该项保留并不因此而符合任择议定书的目的和宗旨，相反委员会不能接受给予特定群体的个人较其他所有人享受较少程序保护的保留，委员会认为这构成一种歧视，违背了公约及其议定书所体现的一些基本原则，因此该项保留不能视为符合任择议定书的目的和宗旨。因此，委员会可以按照任择议定书审议本件来文。{30} 在法理上，人权条约的监督机构应当具有对缔约国的保留是否符合条约目的及宗旨的判断权限。{31}即使人权条约没有明确规定，这种权限也可以从条约所设监督机构对缔约国定期报告的审查权限中推演出来，缔约国有义务定期报告条约实施的进展。同时人权条约监督机构的权限也部分地可以从依照任择议定书对个人来文的审查权限中推演出来。{32}然而，人权条约监督机构的这种判断能否直接产生导致某缔约国保留无效的法律效力尚存疑问。{33} 虽然人权条约所设监督机构对保留效力做出判断的现象已引起国际社会的广泛重视，但人权条约监督机构对保留效力的判断权限尚未得到实在法上的一般确定。从长远效果来看，通过在人权条约中增加条款或者制定附加议定书的方式授权监督机构宣布保留无效更为稳妥。 三、联合国国际法委员会对条约保留专题的研究 上述《维也纳宣言和行动纲领》和人权事务委员会第24号一般性意见相当于对《维也纳条约法公约》有关保留规定提出的“修正”，因而也是条约法所面临的新问题，从而引起了国际社会广泛的关注。虽然《条约法公约》已有关于条约保留的规定，但联合国国际法委员会第四十五届（1993年）会议决定将“与对条约的保留有关的法律与实践”专题列入其工作方案。无疑，人权条约保留问题的特殊性是国际法委员会进行此项作业的重要原因之一。 1995年关于条约保留专题的特别报告员阿兰·佩莱（Alain Pelliet）在初步报告里就承认了人权条约保留问题的特殊性，即：《条约法公约》有关“保留的总体制度虽极为灵活，但却充满对等观念，此种观念不大可能移用到人权或其他领域。人权条约的本意即在毫无歧视地适用于所有的人，因此不适于对其运用保留及反对；尤其是，反对国不应解除对保留国公民的条约义务”；“人权方面的条约比其他条约更经常设有监督机制，于是就出现了这些机构在评估保留的效力方面权限如何的问题”。{34}特别报告员在1996年提出的第二次报告中所载“暂定研究计划”第一项的标题就列为“对多边条约的保留的法律制度的统一性或多样性（对人权条约的保留）”。{35} 1997年国际法委员会首先通过了一个《关于对规范性多边条约包括人权条约的保留的初步结论》。该《初步结论》承认：“许多人权条约设立的监督机构在判断国家提出的保留的可接受性方面，引起了在起草这些条约时没有预想到的法律问题”；但“监督机构的这一权限并不排除或影响缔约国遵照1969年和1986年《维也纳条约法公约》的上述规定采取传统的监督方式”。{36} 这里，国际法委员会原则上仍然维持《条约法公约》关于保留制度的基本框架，但由于意识到人权条约保留问题的特殊性，因而也表现出一定的灵活性，期待今后人权条约的监督机构能发挥更重要的作用。例如，《初步结论》规定：“……凡未就保留作出明确规定的条约，所设监督机构除其他外，有权就可否接受国家的保留作出评估和提出建议，以便履行所赋予的职能”；“如果各国寻求授予监督机构评价和决定一个保留的可接受性的权限，在特别是包括人权条约在内的规范性多边条约中规定一个特别条款，或者在现存条约的议定书中详细阐述”；“委员会吁请各国与监督机构合作，并对这类机构可能提出的任何建议给予应有的考虑，如果这类机构将来授有决定权时，遵守其裁定”。{37} 2005年特别报告员阿兰·佩莱在第十次报告中作为一种指导方针指出：“如果条约设立监测条约适用情况的机构，该机构为履行其职能的目的，应当有权评估国家或国际组织提具的保留的效力。”{38}显然，这里主要是指人权条约所设监督机构应当拥有评估条约保留效力的权限。 然而，国际法委员会通过的草案对人权条约的监督机构的权限和作用则显得更加谨慎。2007年国际法委员会通过的《对条约的保留准则草案》专门规定了下列一些涉及人权条约保留的条款。{39}其中主要有以下几点：第一是禁止违反强行法规则的保留；{40}第二是禁止对不可克减权利的保留；{41}第三是对一般人权条约的保留应考虑各项权利的不可分割性、相互依赖性和相互关联性。{42} 总之，在人权条约的保留方面，国际法委员会的基本立场是尽量限制保留，其中上述前两点是对人权条约特定权利条款保留的禁止规定，而第三点则表示应尽量限制对一般人权条约实质条款（substantive provisions）或权利条款的保留。而第三点与本文下面将要分析的对《公民权利和政治权利国际公约》保留问题有密切联系。 四、中国对《公民权利和政治权利国际公约》的保留问题： 对中国法学界一项集体研究成果的评析 人权条约可以分为专门人权条约与一般人权条约（或综合性人权条约）两类。作为一般人权条约，在联合国范围内最重要的就是1966年《公民权利和政治权利国际公约》与《经济、社会、文化权利国际公约》。此外，还有一些区域性人权条约，如《欧洲人权公约》、《美洲人权公约》、《非洲人权宪章》等也属于一般人权条约。通常，判断对人权条约实质条款的保留是否符合条约目的和宗旨要比对专门人权条约复杂得多。 （一）中国法学界集体课题组关于公约批准的建议书 《公民权利和政治权利国际公约》是当今世界上最为重要的一般人权条约，也是“国际人权宪章”的基本法律文件之一。该公约本身没有明确禁止保留的规定。中国政府已于1998年10月5日签署了该公约，但全国人大常委会尚未批准。 关于中国对《公民权利和政治权利国际公约》（以下简称《公约》）的批准问题，中国法学界的一项集体研究成果值得注意。2002年由中国法学会研究部与中国政法大学刑事法律研究中心共同完成了一项研究课题—“公民权利和政治权利国际公约批准与实施问题研究”。{43}来自国内各大学及研究机构的众多法学者参与了课题研究。作为此项集体研究的最终成果是“关于批准和实施《公民权利和政治权利国际公约》的建议书”（以下简称《建议书》）。该《建议书》在将中国法律制度与公约实质条款进行逐条比较之后指出：从总体上说，《公约》的绝大多数条款都不需要保留，但是对于表达自由和结社自由权，我们认为应当提出在我国宪法、工会法及其他相关法律所允许的范围内实施的解释性声明。{44}《公约》有关“表达自由”的规定是第19条，有关“结社自由”的规定是第22条。 （二）对上述《建议书》的评析 关于《建议书》提到的中国法律与《公约》大多数条款基本一致的结论，我认为还有商榷的余地，但这里仅就《建议书》提出的对《公约》有关表达自由和结社自由权条款的“解释性声明”作些分析。 1.《建议书》所提“解释性声明”在本质上属于保留 《建议书》使用的是“解释性声明”，而没有使用“保留”一词。但《条约法公约》第2条1款（丁）项明确规定：“称‘保留’者，谓一国于签署、批准、接受、赞同或加人条约时所做之片面声明，不论措辞或名称如何，其目的在摒除或更改条约中若干规定对该国适用时之法律效果。”可见，无论采用什么措辞，只要其目的是为了“摒除或更改条约中若干规定对该国适用时的法律效果”就等于保留。显然，《建议书》所提到的“解释性声明”在性质上等于保留。 实际上，早在2001年2月28日，全国人民代表大会常务委员会决定批准《经济、社会及文化权利国际公约》时对公约关于工人结社自由的第8条第1款（甲）项就发表了类似的“声明”。{45}由于组织和选择工会的自由被广泛认为是劳工的一项基本权利，针对中国人大常委会的上述“声明”，荷兰、挪威、瑞典等一些缔约国提出了反对，认为中国的这一“声明”属于违反公约的目的与宗旨的保留。{46} 应该承认，上述《建议书》之所以提出这一主张是有着客观依据的。因为中国在有关表达自由和结社自由方面的国内法律制度与《公约》第19条和第22条都还存在较大的差距，而且很难在短期内缩小这种差距。尽管如此，仍有必要从人权条约保留的角度来分析一下《建议书》所提“解释性声明”的许可性或是否违反公约目的和宗旨等问题。 2. 《公约》原则上不禁止对第19条和第22条的保留 在国际法上禁止对人权条约保留还没有成为一般的规则。这是因为禁止对人权条约保留不仅会导致条约规定的含混不清，还会导致较少国家批准条约。{47}由于《公约》没有明确禁止保留的条款，除了属于国际习惯法乃至强行法的条款以外，原则上该公约是允许保留的。{48}2007年国际法委员会通过的《对条约的保留准则草案》也规定了禁止违反强行法规则的保留以及对不可克减权利条款的保留。{49} 由于该《公约》有关表达自由的第19条和有关结社自由的第22条既不是国际习惯法的规则，也不是《公约》第4条2款所规定的不可克减权利，{50}所以《建议书》所主张的对第19条和22条的保留并不为《公约》和习惯法所禁止。 不过，对人权条约尽量不保留是国际社会一个值得重视的新趋向。例如，中国政府参加并签署的《维也纳宣言和行动纲领》第26条规定：“敦促所有国家普遍批准人权条约，鼓励所有国家加入这些国际文书，鼓励所有国家尽可能避免提出保留。”又如，人权事务委员会1994年在第24号一般性意见中也指出：“原则上，各国最好能够接受全部的义务，因为人权规范属于全体人类应享基本权利的法律表现。”{51} 3．公约第19条和第22条与公约目的和宗旨的关系 接下来的问题是，对表达自由和结社自由权条款的保留是否违反《公约》的目的和宗旨的问题。 2002年，国际法院在“刚果境内武装活动（刚果诉卢旺达）案”的临时保全措施命令中指出，卢旺达对《防止及惩治灭绝种族罪国际公约》关于争端解决条款的第9条的保留并不违反该公约的目的和宗旨，理由是“该公约不禁止保留”、“该项保留与实体法无关，而仅与国际法院的管辖有关”。{52}由此可见，关于人权条约的保留，主要是对条约的实质条款或权利条款的保留更会产生违反条约目的和宗旨的问题。由于《公约》第19条和第22条都属于实质条款，对这些条款的保留显然会涉及是否违反条约目的和宗旨的问题。 在一般人权条约中，很难说某项权利比另一项权利更为重要，而且权利之间是相互联系的。《维也纳宣言和行动纲领》第5条就宣称：“一切人权均为普遍、不可分割、相互依存、相互联系。”国际法委员会在对前引《对条约的保留准则草案》第3. 1. 12项的评注中也指出：“准则草案3.1.12是为了在不同的考虑因素之间达到特别微妙的平衡，而把三个要素结合起来”，即“条约中所规定的权利的不可分割性、相互依存性和相互联系性” 、“作为保留的主题的权利或规定在其主旨的范围内所具有的重要性”、以及“保留对它的影响的重要性”。{53} 事实上，《公约》第19条、第22条与该公约其他许多权利条款都是相互联系和相互依存的。例如，作为“不可克减权利”的公约第18条规定：“人人有权享受思想、良心和宗教自由。”但没有表达自由，也就不可能有思想。而没有思想自由，就等于把人沦为精神上的奴隶或动物，人的尊严无从谈起。{54}没有表达自由，宗教信仰自由也无法体现。{55}同样，表达自由与《公约》第21条规定的“和平集会的权利”也相互联系，因为集会的权利可被视为表达自由的一种特殊的表达方式。还有，表达自由与《公约》第25条规定的选举权更是密不可分，因为民主制度下的选举应当是“选举人意志的自由表达”。{56} 又如，结社自由是公民政治权利的基本内容。{57}《公约》第25条承认并保护每个公民参与公共事务的权利、选举和被选举的权利和参加公务的权利。但在现代民主制下，没有结社自由，公民参政权是难以实现的。人权事务委员会1996年第25号一般性意见也强调《公约》关于公民参政权的第25条规定与关于表达自由的第19条和关于结社自由的第22条之间的特殊紧密联系。{58}同样重要的是，表达自由和结社自由也是所有人特别是劳动者享有经济权利和社会权利的基础。{59} 有无表达自由以及结社自由是衡量一个国家的制度是否为民主制度的试金石。没有表达自由和结社自由，即使一个国家定期地举行所谓的选举也只能是徒具形式，因为这种选举不能保证“选举人意志的自由表达”，投票已从公民权利变质为国民义务。1995年10月1日由一些国家的人权学者在南非约翰内斯堡举行的会议上通过的《关于国家安全、表达自由和获得信息的约翰内斯堡原则》序言宣称：“重申以下的信念：表达自由和信息自由对民主社会是至关重要的，对民主社会的进步和福社以及对其他人权及基本自由的享有也都是必不可少的。”{60} 所以，《公约》第19条和第22条与公约的目的和宗旨密切相关。对这两条提出的保留不仅对这两个条款，而且对整个《公约》实质意义的影响都是非常大的。人权事务委员会在第24号一般性意见中也明确指出：“在一项规定了这么多公民权利和政治权利的文书中，许多条文中的每一条以及它们之间的相互作用可以保障《公约》的目标。《公约》的目标和宗旨在于，通过界定某些公民权利和政治权利并将其置于对批准国有法律约束力的义务框架之内，建立具有法律约束力的人权标准，并为所承担的义务提供高效率的监督机制。”{61} 由此可见，《公约》关于表达自由和结社自由的条款不仅与其他许多权利条款相互联系和相互依存，而且在民主社会中具有“中枢”意义。至少可以说，《公约》第19条和第22条的重要性一点也不亚于那些“不可克减”的权利条款。 因此，国家对《公约》第19条和第22条提出广泛的保留确实存在着违反《公约》目的和宗旨之嫌，应尽量不保留或尽可能小幅度地提出保留。即使提出保留，其用意也不应该是使中国国内与人权条约的差距永久化。正如人权事务委员会所指出的那样：“为了不至于因为保留而导致永远达不到国际人权标准，保留就不应造成有系统地使所承担的义务缩减为仅等于国内法目前比较低要求的标准所体现的义务。”{62} 4．对人权条约不宜提出笼统性质的保留 一般来说，对人权条约的保留可分为具体的保留和笼统的保留两种方式。其中，笼统的保留方式被认为是一种“更为有害的方式”，因为会进一步限制人权条约的效果。{63}在这方面，区域性人权条约的实践值得借鉴，如1950年《欧洲人权公约》）第57条（原第64条）规定： (1)任何国家在签订本公约或者交存批准书时，如因该国领土内现行有效的任何法律与本公约的任何规定不相符合，必需声明对此提出保留。一般性质的保留不得根据本条规定获得许可。 (2)根据本条规定所提出的任何保留应当包含相关法律的简要说明。 可见，《欧洲人权公约》明确反对笼统的保留，不仅禁止“一般性质的保留”，而且要求保留“包含相关法律的简要说明”。欧洲人权法院在1988年“贝利洛斯诉瑞士案”判决中认为瑞士对欧洲人权公约第6条的保留无效，其理由就是“保留用词太模糊或太广泛以至于不可能确定其保留的含义和范围”，并且瑞士的保留也不符合公约关于保留事项的第64条2款所规定的对相关法律简要说明的要件。{64}欧洲人权法院在1994年的“肖赫尔诉奥地利案”判决中则判定奥地利关于人身自由事项的公约第5条的保留有效，因为该项保留比较具体，符合公约第64条规定。{65} 在联合国范围内限制对人权条约笼统保留的立场也得到了重视。如《维也纳宣言和行动纲领》就规定：“世界人权会议鼓励各国考虑限制它们对人权文书所提出的任何保留的程度，尽可能精确和小幅度地提出保留，确保任何保留不会与有关条约的目标和宗旨相抵触，并定期予以审查，以期撤消保留”（二／A/5）。人权事务委员会第24号一般性意见进一步指出：“保留必须具体和透明，以便委员会以及保留国和其他缔约国管辖下的人能够明白，所承担的或没有承担的是人权方面的哪些遵守义务。所以，保留不能泛指，而是必须提到《公约》的具体条款，精确地指出这方面的范围。”{66} 值得注意的是，国际法委员会于2007年通过的《对条约的保留准则草案》专门有一条关于禁止笼统保留的条款，即3.1.7（含糊、笼统的保留）规定：“保留的措辞，应能确定其范围，尤其应能评估其是否与条约的目的和宗旨相符。”{67}对此条款，国际法委员会在评注中还引用了前述人权事务委员会第24号一般性意见，{68}国际法委员会这样指出：“当一项保留援引了国内法，但该国在提出保留时却没有确定有关条款或指明该条款是否载于其宪章或民法或刑法中时，情况往往这样。在这种情况下，援引保留国国内法本身并非问题，问题在于援引国内法的保留常常较为含糊和笼统，这使得其他缔约国无法对其采取立场。”{69} 上述中国法学界的《建议书》并没有具体或精确地表明保留的详细内容，而只是提到按照中国法律所允许的范围内实施。显然，《建议书》所建议的对《公约》第19条和22条的“解释性声明”属于笼统的保留方式。 实际上，同时对《公约》第19条和第22条都提出这种笼统性质的保留更容易产生违反公约目的和宗旨的后果，因为这种保留意味着可以任意地用中国国内法来摒除或更改《公约》第19条和第22条规定对中国适用的法律效果。人权事务委员会在第24号一般性意见中指出：“国家应当建立程序，以确保每项拟议的保留都符合《公约》的目标和宗旨。提出保留的国家最好精确地指出其认为与保留所指《公约》义务不一致的国内立法或做法；说明需要多长时间才能使自己的法律和做法与《公约》取得一致，或说明为何无法使自己的法律和做法与《公约》取得一致。”{70} 所以，中国在批准《公约》时决定对第19条和第22条提出的保留应当是具体的和精确的保留，至少包括列举并说明与条约条款不一致的中国相关法律的具体条文。 5．各国对《公民权利和政治权利国际公约》第19、22条保留概况 在实践中，只有少数几个国家对《公约》第19条提出保留，而且一般都是比较具体的保留。例如，荷兰、卢森堡、爱尔兰等国都对公约第19条第2款提出了相类似的保留，其中荷兰的保留如下：“荷兰王国接受这项规定，条件是此项规定不妨碍荷兰王国要求广播、电视或电影企业申请执照。”{71}又如，马耳他对公约第19条的保留是马耳他宪法允许对政府或公职人员（public officers）的表达自由进行限制。{72} 到目前为止，对《公约》第22条提出保留的国家也很少，但也有个别国家提出笼统保留的情况。例如，韩国对《公约》第22条提出了笼统的保留：即“韩国政府声明《公约》第22条规定应在与包括韩国宪法在内的国内法规定相一致的条件下适用”。{73}本来，韩国对《公约》第22条提出保留的原因在于韩国有关法律对公务员工会的否定性规定，{74}但在表述方式上韩国却对公约第22条提出了笼统的保留。针对韩国这种笼统的保留，一些缔约国如德国、英国等国表示了反对，理由是这一保留违反了《公约》的目的和宗旨，或者对其效果缺乏足够的说明。{75}人权事务委员会在审查1999年10月第2次韩国政府报告后也“强烈建议考虑撤销对第22条的保留”。 到目前为止，同时对《公约》第19条和第22条这两个条款都提出保留的国家大概只有马耳他。{76} 五、结论 虽然国际法院1951年对作为人权条约的《禁止灭种公约》保留问题所作出的咨询意见是促使战后条约保留制度改变的一个重要转折点，但由于人权条约本身的特性引起的保留仍然是条约法的新问题。尽管近年来国际法委员会对此问题高度重视，但国际社会尚未形成新的人权条约保留规则。在人权条约没有明文禁止保留的情况下，只要不违反条约的目的和宗旨，对人权条约的保留在原则上是允许的。但如何判断及由谁来判断一国对人权条约实质条款保留的许可性和效力依然是个非常复杂的问题。 随着中国社会的发展和进步，批准《公民权利和政治权利国际公约》应该摆到国家政治生活的议事日程上来了。尽管中国法学界集体课题组的上述《建议书》的本意是为了促进中国尽早批准该公约，但《建议书》所提出的对该《公约》第19条和第22条应提出符合中国法律的“解释性声明”，无论从人权条约保留的性质还是从该《公约》目的和宗旨之角度考虑都存在着诸多问题。 由于各项权利相互密切联系和不可分割，《公约》有关表达自由和结社自由的第19条和第22条又非常重要，如果中国对这两个条款都提出笼统的保留，不仅会产生违反公约的宗旨和目的之问题，而且也会使得批准该《公约》的实际意义大为减弱。《条约法公约》第27条规定：“一当事国不得援引其国内法规定为理由而不履行条约”。这也是公认的国际习惯法规则。 最后，为了促进中国的人权事业，比对人权条约提出保留更为重要的是：中国应按照《公民权利和政治权利国际公约》第19条和第22条的规定尽快改进国内法。这也是该《公约》第2条第2款所规定的缔约国义务。{77} 在本文提交之后，笔者又从联合国网站看到最新公布的人权事务委员会今年7月间写出的关于公约第19条第34号一般性意见，其中提出：“考虑到言论自由与《公约》中其他权利的关系，虽然对第十九条第2款的某些内容提出的保留可以接受，但对第2款规定的权利的笼统保留不符合《公约》的目标和宗旨。”{78}