引言 传统智慧强调正式法律的重要性。韦伯在其对法律发展阶段的论述中认为理性的法律不可或缺，{1}法律保障对资本主义企业尤为重要。{2}而诺斯认为导致第三世界国家历史上停滞不前、现今困顿落后的主要原因是这些国家没有一套高效率、低成本的合同强制履行机制。{3}同时诺斯指出，对财产权的充分保护是确保经济增长的最重要制度之一。{4}然而，也有其他一些论著对以上观点持怀疑态度。例如，格里夫便不认同新古典主义只有合同的法律实施才能促进交易的论点。{5}其他学者也质疑此论点。{6}中国由计划经济模式向以市场为主导的经济模式的转变正可用以检验上述理论。许多有关中国法律与经济发展的论著都低估了正式法律在中国的高速经济发展中所起到的作用。 本文第一部分将对若干有关中国法律与经济发展的研究予以评价，指出正式法律对中国经济发展并不重要这一观点尚无充足的实证证据支持。第二部分将指出，尽管已有些论据支持合同实施{7}及财产保护{8}的正式法律确实有益于中国经济发展的观点，但仅仅着眼于法律的保护作用却过于狭隘。研究法律与发展问题的学者们尚未对法律的其他作用，例如法律的信号功能和法律的自我承诺功能，予以足够重视。第三部分将探讨政府在中国经济发展中的作用。第四部分为结语。 一、低估法律对经济发展的作用 尽管传统智慧仍具相当的影响力，但研究中国法律与经济问题的专家们的主流观点却与传统智慧相悖。由于法律和经济发展的关系甚为重要，需要在此对这类文献加以讨论分析。Li和Lian着眼于解释中国的市场维护集权主义，认为中国在缺乏政治民主、法治和私人财产权保护的情况下，能在过去20年中使经济增长率高达两位数是令人难以理解的。{9}尽管这些作者提出了自己的上述观点，但他们从来没有系统地研究中国各种法律机制的发展以及中国私人所有制的扩张，他们也没有解释为什么中国的经济发展与中国无法治无私人财产权的情况无关。相反，他们的某些论述与他们的结论背道而驰。 在谈到法治问题时，他们指出，截至1994年底，中国已与67个国家签署了投资保护协定。{10}这与他们中国缺乏法治的观点并不一致。此外，他们还论及上世纪80年代中国商法发展以及90年代加速发展的事实。{11} Li和Lian特别论述了中国保护性法律的执行情况： 中国在1982年通过《经济合同法》，并在1993年加以修订。1986年生效的《民法通则》是财产权保护的指导方针。1991年通过的《民事诉讼法》和1994年通过的《仲裁法》都承认中国和国际的仲裁裁决。尽管中国法院中存在的腐败问题导致执行效力有所降低，但目前来看，由于合同可以相对容易地被独立的第三方核实，所以腐败问题影响有限，大致来讲合同可由法庭强制履行。仲裁裁决亦能方便地由第三方核实，所以中国和国际的仲裁裁决也可以由中国法庭予以执行。{12} 上文中的这些陈述明显与他们的论断相悖。此外，在他们文章的第179页，作者写道：1994年，湖南湖北两省长江沿岸的8地市签署了司法合作协议以解决跨地区的经济纠纷问题。{13}这个证据，似乎更适用于证明法治进步，而非证明法治缺失。 上述作者有关中国缺乏财产权保护的论断也明显站不住脚。首先，他们提到的中国的长期土地承包制度显然是一种私人财产权利。{14}第二，他们论及，在贸易、投资、设立私营企业等方面，个人享有的权利在不断扩大，这一点也与他们的结论不相符合。{15} 综上所述，作者自己的论证无法支持其关于中国过去20年在缺乏法治和私人财产权保护的情况下经济保持高增长率的论断。而中国城市中私人住宅和私家车的增长是中国私人财产权的又一例证。 相对而言，Allen, Qian和Qian的文章被更为广泛地引用，{16}也更为人所信赖。他们在文章中强调尽管中国法律制度不佳，中国却是世界上经济增长最快的国家之一。{17}然而，他们却没有考察中国法律体系的发展变化。中国的法律法规在数量上的不断增长就是这一发展最明显的例证。此外，作者也没有考察法律在现实生活中的实际应用情况。他们写道： 我们发现，现有文献中阐述的法律-金融-增长之间的关系同样适用于国有企业和上市企业，即：对小股东和外部投资者的保护不足，外在市场疲弱，这些企业增长缓慢乃至负增长。但是，无论就规模，增长速度还是重要性来说，私营经济都较国有企业和上市企业处于优势地位。虽然私营经济所获的法律保障较少，融资渠道也较有限，但私营经济却增长最快，对整个经济增长的贡献也最大。我们通过研究这三者之间的不均衡得出结论，认为私营经济中存在有效的、替代性的融资渠道和公司治理机制，例如信誉和关系，来支持私营经济的增长。{18} 作者在此文中的论证表明国有企业和上市企业的效率相对较低。但是，这两者的低效似乎应归结为政府干预和大型国企经营管理中缺乏激励机制和惩罚机制。法律对于这些企业的经营情况的影响远不及政治和行政的影响。此外，对小投资者的法律保护不足，应归咎于政治因素导致法律实施不力，{19}而不是法律条文的缺失。 尽管Allen, Qian和Qian指出的私营经济的融资渠道较少是正确的，他们却没有提供明确的证据证明私营经济获得的法律保障较少。他们采用LLSV法律来源论的方法，{20}抽取中国公司法、破产法和担保法来分析对股东和债权人的保护。但是，没有任何权威证据表明中国1993年《公司法》和1995年《担保法》不适用于中国的私营企业。尽管1986年《企业破产法》的初衷是适用于国有企业破产，但《民事诉讼法》中关于破产的章节却同样适用于私营企业、集体企业和外资企业。最高人民法院颁布的《关于适用＜中华人民共和国民事诉讼法＞若干问题的意见》中说明人民法院在处理非国有企业破产案件时可以参照1986年《企业破产法（试行）》和《民事诉讼法中》有关破产的章节。这些法条在很大程度上消除了国有企业与其他企业的差别。国有企业相比私营企业似乎更易受到政治因素的干预，但这并不表示正式法律更适用于国有企业。2006年的《企业破产法》对所有企业同等适用，不论企业是国有的还是非国有的。 由于上述两个观点都没有坚实的论证基础，所以他们的立场尽管被其他人广为引用，但并不能令人信服。在此，还有必要简略地解释国有、上市、私营三部门之间的不均衡问题。Allen,Qian和Qian认为私营经济中存在有效的、替代性的融资渠道和公司治理机制，例如信誉和关系，来支持私营经济的增长。作者用以下三点支持他们的解释。第一点，作者认为儒家价值观对增强社会信任非常重要。但是，作者却没有深入解释儒家价值观是如何在中国发挥作用以增强社会信任和声誉的。缺乏系统的统计数据和事实依据，作者的这个观点最多也只是一个没有被证明的断言。而中国大量存在的合同纠纷也不能支持其儒家价值观很重要的观点。{21}由于中国的私营企业数量远远多于国有企业，如此多的合同纠纷不可能大多只与国有企业有关。而存在如此数量的合同纠纷同样令人质疑作者的私营企业在正式法律框架外进行生产经营的观点。作者提出的第二点是竞争促进了私营企业的高效和成功。尽管在这点上作者是正确的，但作者却过分夸大了地方政府在促进经济发展中所起到的作用。就此，本人将在本文第三部分进一步阐述。 Allen, Qian和Qian还认为中国私营经济的成功，可以挑战财产权决定金融及经济结果的观点。与Li和Lian一样，{22} Allen, Qian和Qian也没有考察中国由计划经济转向市场经济的过程中不断变化的财产权法律制度。特别值得一提的是，三位作者都没有探讨财产权法律制度中有关所有、转让、排外等方面的制度，也没有探讨企业中的现金流控制权和合同实施权。而作者自己提出的有关土地使用权和担保机制的论据表明，{23}中国通过政策和法律手段已经大大提升了财产权法律制度。由于Allen, Qian和Qian没有对中国法律制定和实施过程中不断发生的变化予以足够的重视，他们的论断必然存在问题。 金森伯格提出了发展理论中法律中心作用与亚洲的实际情况之间不相符合的观点。他的研究范围包括中国，因而他的论点也适用于中国。{24}金森伯格的观点所依赖的证据主要来源于传统中国、{25}海外华人社区{26}以及其他作者。{27}如果他更多地关注当前中国法律发展的情况，也许他会得出不同的结论。然而，金森伯格的研究留有余地，他认为现有证据不足以证明法律对于亚洲经济发展不重要这一论断。{28} 克拉克不认为合同强制履行有多么重要。他认为缺乏一个有效的正式司法体系强制履行合同仅仅会使少数促进增长的合同得不到履行。{29}这个观点引出两个不同层面的问题。在理论层面上，只要当合同中至少一方基于合同要求做出一个较投资其他地方更为有利的投资，和当市场价格波动，{30}市场逆向变动可能导致合同中处于不利地位的一方由于合同无法履行而产生资源重组成本时，{31}由法律强制履行合同都会提高效率。在实证层面，合同强制履行缺失与否仅会影响少数促进增长的合同的观点尚需证据证实。汇票和信用证的广泛使用在一定程度上说明了正式法律对于非同时履行合同和一次性合同的作用。{32} 中国城市迅速发展的住房按揭贷款也体现了正式法律对于一次性交易的作用。{33}房地产交易合同纠纷数量增多，{34}以及其他一般意义上的合同纠纷增多，{35}都表明纠纷解决越来越依赖于正式法律。再有，对诸如发电站建设、高速公路建设、水利设施建设等大型项目而言，先期投入资金的一方总会担忧其未来的投资收益和对方违约的风险。法律的可预见性和实施性对这些有沉淀成本（sunk cost）的交易更为重要。 尽管克拉克认为财产权保护非常重要，{36}他和他的同事们{37}却在另一篇文章中表示正式的财产权法律制度对于中国的经济发展没有起到很大的作用。他们认为中国的法律体系没有提供对财产权的有力保护，{38}可是他们却并没有用系统性的证据去证明这个观点，而只是举了三个例子。第一个例子是中央政府和地方政府的法规有时会相互抵触。尽管确实有相互抵触的法规存在，但这个事实并不足以得出中国法律体系不保护个人财产权的结论，因为相抵触的法规只占财产权法律体系中很小的一部分。第二个例子是立法有时没有规定违反法律的后果。{39}尽管这也是事实，但这个事实本身也无法充分支撑他们的观点。第三个例子是当不同层级不同部门授予的权利相冲突而法律体系无法解决这类冲突时，权利保障便无从谈起。{40}部分法律法规的冲突，固然导致某些权利行使和保障的困难，但是，即使法院不能解决某些法律问题，也不能推断说权利没有得到保障。克拉克和他的同事们也许可以说在中国某些权利没有得到保障，但仅凭他们文章中的证据，却并不能证明中国的正式法律制度根本没有对中国引人瞩目的经济成就做出重要贡献的断言。{41} Upham也认为由正式法律确立、法院和仲裁机构实施的财产权利对于中国的经济增长并非必要。{42}但是，Upham也没有提供充足的实证证据。他仅举了两个例证。他的第一个例子是两个乡镇企业不明确的财产权。{43}一个乡镇企业位于江苏，由乡镇政府投资，另一个乡镇企业位于福建，由私人投资。福建企业之所以挂名为“乡镇企业”，是由于当时尚无正式法律规定允许设立私营企业。私人投资者每年向乡镇政府交纳年销售额3-5％的收入以使用“乡镇企业”名号及避免可能的非法经营诉讼。Upham用这个例子说明中国没有正式法律规定不同利益相关者之间的财产权关系。 这类乡镇企业能够迅速发展壮大，得益于当时计划经济已逐渐走向末路。上世纪70年代的经济改革允许外国投资者和国内个人从事商业活动，使得严格的计划经济陷入困境。当时，国有企业仍处于严格管制和种种限制之下，而乡镇企业却更为灵活多变，适应性强。尽管当时没有成文的公司法规定有关乡镇企业的治理问题，但财产权表现为人们遵守谁出资谁经营谁获益的一般准则。另外，有关私营企业的法律生效后，大多数乡镇企业被私有化，这点将在本文第三部分予以讨论。如今，宪法条款保护私营企业，公司法亦已实施，私营企业可以转变为有限责任公司或者上市公司。以前乡镇企业成功的例子已被私营有限公司或私营上市公司的成功例子所取代。这期间的变化表明正式法律对于财产权利及其实施是有重要作用的。 最后，Upham用乡镇企业来论证正式法律对于财产权利不具重要性。在这一点上，Upham忽略了一个重要问题：不断增长的合同行为以及随之而来的合同履行。乡镇企业与国有企业、其他乡镇企业、外资企业的合同行为是其获得赢利的主要方式。1981年《经济合同法》、1986年《民法通则》，和其他一些非正式机制一起，在八、九十年代为财产权利提供了确定性和保障性。如果说这些法律对经济发展不起作用，那便难以想象为什么在1999年要去颁布一部更为具体和详细的《合同法》。 Upham用来阐述经济增长无需正式法律的第二个例子是农用地转为城市建设用地。Up-ham采用了Pils做的关于自贡地区农民土地被征收的例子，{44}但这个例子只能表明土地被征收的农民没有得到充分的补偿。尽管近年来中国对农民集体获得的补偿逐年增加，{45}但总体来说农民没有因土地被政府征收而获得更充足的补偿。对此的可能解释之一是被征收的土地的价值增值并非完全来自于农民的贡献。从合理财富分配的角度讲，现行法律使中国社会中的弱势群体更加不利。尽管自贡的个案中确实存在程序上的问题，就实体法律本身来看还无法得出农民的财产权受到侵害的结论。现行实体法律的主要问题是补偿数额标准规定得过低。 尽管，政府的确不希望法院介入集体土地征收案件，但这一点只能表明法律与经济发展之间的互动联系是复杂的。{46}法律在不同领域中作用不同。在中国，法院在市场商业交易中作用比较重要，但在涉及政府的案件中，法院的作用往往小得多。那么，法院在不同领域的不同作用和农民的补偿不足是否能得出财产权利保护与经济发展没有相互关系的结论呢？答案是否定的。当人们说财产权利的保护对于经济发展很重要时，着眼点在于财产权的保障不力会降低对人们的投资激励。而土地被征用的农民经济实力相对较差，法律对他们的保护不足暂时不会严重影响对房地产的投资。 因此，Upham想要证明正式法律中的财产权保障没有促进中国的经济发展，他需要提供证据证明那些做投资的人的财产权利没有得到保障。那么，花高价钱竞标住宅建设用地的开发商，以及花钱购买住宅的城市居民应该是检验Upham观点是否正确的目标人群。Upham却没有提出这类证据。而我认为地产商及购买享有70年土地使用权房产的城市居民的财产权相对而言得到了较好的保护。固定资产投资中，用于住宅的投资比例在不断加大，也证明了无论是开发商，还是城市居民，都相信他们的财产是安全和受保护的。不断增多的房地产交易纠纷的司法解决也表明人们相信法院可以确认和保护他们的财产权利。{47} 基于上述论述可知，那些认为正式法律对中国经济发展并不重要的人，并没有提出充分的证据证明他们的观点。当然说明法律对中国经济发展不起作用的论点还没有足够的证据支持显然是不够的。要证明正式法律促进了中国的经济发展，还必须说明法律如何促进了经济发展。Peerenboom做出了折中的分析。他认为直接找到法律与经济发展之间的因果联系是很困难的，{48}并提醒避免做出任何轻率的结论。{49}在Peerenboom的分析中，抽象分析和具体分析都表明法律是中国经济发展的一个必要条件。{50} Peerenboom就不同领域的法律如何影响不同人群做了总体性的分析，郁和张则着眼于某些特定的合同法律机制，分析这些特定合同法机制，包括汇票、信用证和附担保借贷是否对中国的经济发展起到了积极作用。{51}郁和张的结论是，这些正式法律机制影响了中国的经济制度变革和经济发展。我在另一项关于中国物权法中的抵押机制的研究中进一步指出，中国物权法中关于抵押的正式法律制度与中国的经济发展之间存在正相关关系。{52} 显然，要证明法律与中国经济发展之间的因果关系仍很困难。但迄今为止，持法律对经济发展有积极意义的观点的一方，能较其对立方提出更多的证据。在此，必须指出的一点是，迄今有关法律作用的讨论，仅局限于法律的保护性作用。在下一部分，作者将就法律的其他作用—信号作用和自我承诺作用加以探讨。 二、信号和自我承诺 （一）信号作用 信号效应发生在很多场合。例如，看似无私利他的（捐赠）行为事实上是成本巨大的使行为者赢得社会声望的质量信号。{53}动物形态的身体装饰意在传达其身体质量的信号。{54}雇员的受教育程度往往能显示生产率高低。{55}在婚姻关系中，Bishop认为一个人的婚姻状况表明该人在性及社会关系中愿意参与的方式。{56}如果作为法律制度和社会制度的婚姻包含一系列人们已理解的承诺，那么婚姻（作为有效的信号功能）可以有效的指引人们如何为同居关系或其他关系寻找、筛选和匹配伴侣。{57} 信号的理论模型通常比较简单和优雅。一般包含信号的发送者和信号的接受者。信号的发送者根据自己类型的概率分布发送一个关于自己类型的信号，信号的接受者根据所收到的信号选择自己的行动。如在雇员的受教育程度往往能显示生产率高低的例子中，尽管企业不知道提供劳动力者的能力，但是申请者知道自己的能力类型。申请者根据自己的能力类型选择受教育的水平，而企业则根据申请者的教育水平决定是否雇佣及工资水平。在更多的场合，信号发送者的类型决定于更多的因素而不是单独的如受教育程度。有时，信号发送者的类型也是随时间而变化的。这样发送者发出的信号也是随时间而变化的。 有关法律的信号功能也有不同的理论。有的观点认为法律具有协调预期和增加或提高交易中的信用激励。{58}Milhaupt和Pistor的研究则强调法律的政策导向作用。{59}他们认为，法律是一种可以体现政府的倾向性和将来的政策发展方向的信号。{60}类似Milpaupt和Pistor,我采用的是信号作用相对比较简单。在本节中，我主张中国的宪法改革起到了非常重要的信号作用。不同于北美国家，中国的宪法条文不能在诉讼中被援引作为判案依据，这表明宪法的保护作用不大。但中国宪法体现了政策的变化和未来经济变革的方向，起到了重要的信号作用。宪法取消对个人、外国投资者及私营部门在经济活动中的限制就是一个很好的例子。 在意识到计划经济和使生产力仅依赖于公有制的弊端之后，中国在1978年开始进行经济改革。从那以后，外国投资者、个体经济和私营经济开始逐渐获得政府的肯定。这种肯定是和宪法的修订密切相关的。宪法的修订和中国对自己定位的不断变化是密切相关的。所以，每次宪法修订都发送了当时对私有经济和外商经济的认可程度的信号。 中国共产党第十一届三中全会至少做出了两项重要的政策改革：一是放弃以阶级斗争为纲，实行以经济建设为中心；二是加强社会主义法律体系建设，使制度和法律具有稳定性。这两项改革对于中国经济对外开放和私营经济的发展都具有重要意义。从外商投资看，吸引外国投资需要政治保证和法律的可预见性。为向外国投资者保证他们的投资安全，中国需要制定和实施一些外商投资法律。{61}在这种背景下，中国于1979年实施了第一部外商投资法，1982年宪法规定允许外商投资，并保证他们的权益。从那时起，另外两部主要的外商投资法律也开始实施。从私有经济看，中国从1982年到2004年对宪法进行了多次修订。这几次宪法修订的目的都是为了放松私有经济或民营经济的市场准入以及增强对私有财产权的保护。 关于宪法发展的讨论表明，中国政府自1978年以来在很大程度上促进了私营经济的发展。尽管中国宪法不能直接作为法院审判的依据，宪法却对中国社会制度包括法律的形成发挥着重要作用。从财产权的角度来看，人们得到的来自法律的指引越来越清晰的表明他们有权合法设立私营企业。尽管中国统计报告的真实性有待商榷，这些统计数据仍不失为有用的实证证据以观测中国宏观经济的大致变迁以及变迁的方向。本人将通过数据分析不同所有制企业构成比例的变化，以及不同所有制企业对于中国固定资产投资的构成比例的变化。 在企业的各项财产性权利中，合法设立的权利是其他各项权利的开端。当投资者有权设立一个企业，并且合理地确信和预见他们的投资不会被政府随意剥夺，他们才会进行投资并承担风险。统计数据会进一步说明这个观点。1978年国营企业和集体企业分别占工业生产总值的77. 6％和22.4% 。{62}到了1997年，国有企业在工业生产总值中的所占比例下降至25.5%，集体企业所占比例微升至38. 1% ,{63}其余的36.4％来源于个体经济、私营经济和（或）混合经济（例如合资企业）。{64} 2004年，工业生产总值中国有企业和集体企业所占比例分别为35. 2％和5.7% ,{65}而其他各类型企业的比例则高达59. 1 % 。{66} 统计数据也反映了固定资产投资的变化。1980年国营企业和集体企业的固定资产投资占固定资产总投资的81.9％和5% 。{67}余下的13. 1％来自于其他类型企业的投资。{68} 1997年国有企业和集体企业的固定资产投资分别占固定资产总投资的52.49％和15.44%,{69}来自于其他企业包括私营企业的投资则达到了32. 07% 。{70}至2004年情况又有变化。国有企业和集体企业的固定资产投资分别下降至占固定资产总投资的35.5％和14.2% ,{71}而来自于其他企业包括私营企业的投资则上升至50. 3% 。{72}另一个有趣的现象是，广东、江苏、浙江三省的非国有部门增速最快，这三省也是全国国民生产总值四强省中的三个。{73}尽管国有企业和集体企业的固定资产投资的绝对金额并未下降，私营企业的投资额上升却是净增额，是法律和政策宽松化带来的结果。 （二）自我承诺 法律能有效发挥其信号作用的前提是这些信号是可信赖的。Zahavi有关信号选择的理论认为对信号的投资越大，{74}信号的可依赖程度越高。从这一点上来看，中国经济自由化的信号需要作出投资和自我承诺。 为吸引及保护外国直接投资，中国对法律基础建设的努力体现了投资及自我承诺。1979年中国实施《中外合资经营企业法》，允许并保护外国直接投资。1982年宪法确立了这一立场。随后，1986年实施《外资企业法》,1988年通过《中外合作经营企业法》。为使国家鼓励外国直接投资的引导政策更为可靠，中国至今已签订了100多个双边投资协定{75}和80多个双边税务协定。{76}国际协议使得中国在国际上承担法律的义务，从而体现出中国做出的保护外国投资者权益的承诺是有效的。除双边协定以外，中国还加入了许多多边协议，包括《承认及执行外国仲裁裁决的公约》以及《关于解决国家与他国国民间投资争端的公约》。 与建立健全法律制度鼓励和保护外国直接投资类似，中国也大力建设法律制度以允许国内个人投资者进入到市场中来。除了上文已经提到的若干宪法修正案，国务院在1987年还颁布了《城乡个体工商户管理暂行条例》,1988年又颁布了《私营企业暂行条例》。因此，中国企业组织法的发展便利了个人和私营企业成立有限责任公司。 本世纪初，政府政策和法律试图进一步促进经济自由化，并向个体和私营企业进一步开放市场。2004年宪法修订后，国务院紧接着便颁布了《关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》（下文简称为《国务院意见》）。《国务院意见》的主旨即在于向非公有制经济开放市场。根据《国务院意见》，个体及私营企业与外资企业享有同等待遇，允许外资企业进入的行业和领域，也允许个体和私营企业进入。个体和私营企业可以承接公用事业和基础设施建设项目，可以投资于教育、科研、卫生和文化事业。另外，《国务院意见》还允许个体和私营企业投资于金融服务业。 政府的政策是可以改变的。法律虽然相对稳定，但也是可以改变的。国际协议则可能不会续签，还可能不被遵守。假若一方的违约行为没有严重侵害协议对方的利益，对方一般不会因为国际协议被违反而采取报复行动。如何确保法律的稳定性是个重要的问题。Weingast认为一个政治制度总会面临基本的经济上的两难局面：如果政府足够强大去保护财产权和强制履行合同，那么这个政府也往往足够强大去没收民众的财富。{77}如果强有力的政府承诺可以信赖，那么对国家代理人的限制就甚为重要。在这一点上，英国有一个很好的例子。诺斯和Weingast指出在英国“光荣革命”时期，议会取消了因腐败而臭名昭著的星法院（Star Cham-ber）而以一个更独立的法庭取而代之。由于这个独立的法庭有权惩罚侵犯财产权的议会和国王，{78}这一制度改变使得议会或国王不易剥夺民众财富。当政府漠视司法判决的代价大大增加而使得政府在这方面三思而后行时，民众的财产权就更加安全。 但是对那些处于经济转型期的国家，尤其是前社会主义国家，政府要比法院强得多。例如，在俄罗斯，经理们说国家的仲裁庭能很好地处理商人之间的纠纷，但是一旦与政府官员发生纠纷，他们不指望仲裁庭能保护他们的财产权。{79}中国的法院在经济转型期也很难约束政府权力。那么是什么力量保证了中国政府的自我承诺功能的可信赖性呢？以下两个因素作出了大致的解释：一是经济发展能给政府带来经济利益；二是如果政府不能改善人民的生活水平，则可能会导致政权的不稳定性。 放开外资和国内私营经济的好处是显而易见的。在国家层面上，国民生产总值（GDP）由1987年的12058亿元增长到2005年的183044. 8亿元。{80}财政收入由1980年的62亿元增到2008年的61300亿元。{81}在地方层面上，地方财政收入增加了，地方政府也更有积极性管理好地方事务。Lin和Liu认为，财政地方分权化是中国经济高速增长的关键驱动力。{82}这是因为财政地方分权化使资源得到更有效的配置。{83}在经济自由化的政策之下，财政权力分散化增加了地方层面的经济竞争。当地方官员的提拔任命与其任职地方的经济发展相挂钩时，那些经济发展好的地方的官员就更容易得到提拔。{84}财政权力分散化也进一步解释了地方间基于经济表现的竞争。在财政权力分散化的体制下，地方官员有权力控制上缴上级政府特定税收后剩余的财政收入。自然，各个地区都会大力强调经济发展。最后，个人财富也大为增加，中国的人均国民收入由1978年的190美元提高到2007年的2360美元。{85} 由开放外资企业和私营经济带来的经济利益，只是解释集权政府自我承诺可信赖的一方面原因。虽然Haggard认为集权政治可以令政治精英们在不受再分配压力的情况下得以增加政府的能力去获得资源、提供公共产品、增加短期成本以做出有效率的经济调整，{86}但Olson则认为，如果集权统治者管理社会，而没有其他人能强制他信守承诺，那么仅仅集权统治者的承诺是不可信赖的。{87}问题是为什么集权国家会顾及其他人的短期或长期的利益呢？一个可能的答案是，如果政府不能改善民众生活水平，将终究会失去政权。 中国共产党或其领导的政府也面临着像温家宝总理说过的政权不稳定的情况。改革开放伊始，中国的高级领导人已经意识到社会主义国家与资本主义国家之间显而易见的经济发展差距。一方面是实行资本主义的台湾、香港、韩国、西德，另一方面是实行社会主义的中国、朝鲜、东德。中国高级领导人同时也意识到实行经济开放和市场导向的经济改革导致大多数前社会主义国家的政权丧失。另外，经过仔细研究前苏联、台湾和日本的多党派政治竞争导致执政党丧失执政地位的教训，中国领导人也意识到允许政党间就国家资源进行政治竞争可能会带来的后果。放松对政党竞争的控制将迟早使得执政党失去对国家的控制权。如果执政党暂时不想实行大的政治改革，那么提高人民生活水平就是其执掌政权避免政权旁落的唯一途径。从这个角度来看，共产党对政权的担忧迫使其自我约束，信守开放外资经济和私营经济的承诺。 三、政府的作用 （一）简介 任何有关法律作用的讨论都无可避免地论及政府在经济发展中的作用。正如Przeworski和Limongi所提醒的，尽管有关民主政体或专制政体如何影响经济发展的文献已浩如烟海，无论是民主的还是专制的政体并不能揭示它们与经济发展的必然关系。{88}因而有必要去发现能解释发展情况的更特定的变量。Hayek有关法律界定政府作用的讨论值得一提。Hayek的观点大致为英国的法律传统优于法国的法律传统，因为在英国法律传统下政府对个人行为的限定比较少。{89} Mahoney的理论和回归分析表明Hayek的观点可能是正确的。{90} Mahoney的研究指出把法律来源看作是金融发展的工具变量是错误的。{91}一个国家的法律体系更实际地反映这个国家在面对变化的情况下就政府作用和私人作用做出的一系列优先选择。{92}研究亚洲问题的学者却更倾向于强调国家的作用。{93}金森伯格对这种态度总结如下： 一代政治学家都在强调国家在亚洲经济发展中的作用。许多人认为东亚国家没有采用自由主义的不干涉政策，而是在经济增长中采用许多手段鼓励私人经济发展。政府在经济发展中所做的努力似乎是为了社会整体的利益，例如集中或垄断的研究，融通资本，以及在衰退的行业中整合市场份额。亚洲的国家与大公司进行着为支持增长的讨价还价。{94} 中国近期的发展为检验中国政府在经济发展中的作用提供了一个契机。市场维护联邦主义理论试图解释中国采用的特别的宪法结构相对好地促进了中国的经济发展。{95}市场维护联邦主义理论认为以下三点必不可少：一是地方政府对其辖区的经济发展负首要责任；二是一个统一的市场保证商品和原料在地方辖区间自由流通；三是所有政府有严格的预算限制。但是，这种理论本质上除了要求政府便利市场行为，并不要求政府参与市场活动。Li和Liari{96}提出的市场维护集权主义理论则强调国家的作用。{97}他们的理论包含四个要素：一是个体和公司有做出微观经济决定的自主权；二是公司和地方政府不能设立交易障碍；三是合同可被强制履行；四是政府政策是可信赖的。{98}尽管Li和Lian强调政府的作用，但是他们的理论也未要求政府直接参与经济活动。文中以下部分列出的统计数据并不支持中国政府在直接经济活动中起了积极作用。 （二）政府对国有企业的作用 正如本文前文和其他文献所说，{99}国有企业在中国的证券市场上占绝大多数，也就是说，中国证券市场主要是为国有企业融资提供服务。同样地，中国的银行业，尤其是国有银行，也主要是为国有企业服务。下面引自Allen, Qian和Qian的一段论述，很好地解释了这一点： 相反，中国的银行体系就其与股票市场的相对规模来说，更为重要，银行信贷与GDP的比重（1. 11）甚至远高于德国法系国家（加权平均值为0.99）。但是，当我们考虑银行向私营企业发放的贷款时，比重陡降至0.24，表明银行贷款主要流向国有企业和上市公司。另外，中国的银行体系效率不佳，其管理费用与总资产的比值（0. 12）远远高于法国法系国家的平均值。{100} 虽然金融资源绝大多数流向国有企业而牺牲了私营公司的融资需求，但是国有企业的工业产值增长率和固定资产投资增长率却远低于私营企业。正如下图所示：{101} 增长率（％） ┌──┬────────────┬────────────┐ │年份│工业产值 │固定资产投资 │ │ ├───────┬────┼───────┬────┤ │ │国有及上市经济│私营经济│国有及上市经济│私营经济│ ├──┼───────┼────┼───────┼────┤ │1996│15.9 │17.4 │10. 2 │17.3 │ ├──┼───────┼────┼───────┼────┤ │1997│-0.6 │18.9 │9.0 │6.1 │ ├──┼───────┼────┼───────┼────┤ │1998│-6.5 │10. 2 │17.4 │9.0 │ ├──┼───────┼────┼───────┼────┤ │1999│5.8 │6. 8 │3.8 │7.5 │ ├──┼───────┼────┼───────┼────┤ │2000│14 │24.2 │3.5 │11.4 │ ├──┼───────┼────┼───────┼────┤ │2001│4.6 │9. 9 │6.7 │12.6 │ ├──┼───────┼────┼───────┼────┤ │2002│6.5 │12.5 │7.2 │16.8 │ └──┴───────┴────┴───────┴────┘ 除此之外，私营企业的工业产值规模也大于国有和上市企业的规模。1999年私营经济的产值总计为12000亿美元，而国有公司和上市公司的产值之和才仅有4000亿美元。{102}另外，在促进就业方面，私营企业的贡献也远大于国有企业。{103} （三）政府对乡镇企业的作用 上述论据表明政府在国有企业中直接参与经济活动的效率并不高。然而，即使国有企业的相对作用下降了，但上世纪70,80年代乡镇企业所发挥的作用还是不容否认的。如果确实是这样，那么地方政府在这些乡镇企业中发挥的作用就必须予以探讨。在开始探讨这一点之前，有必要简略讨论一下中国乡镇企业的历史。 1978年到1984年间，乡镇企业被称为社队企业。那时候，只允许公社和生产大队设立企业，私人设立企业是被禁止的。{104}设立社队企业的初衷是就地取材，就地加工，就地销售（三就地）。{105}从1979年到1981年间，政策允许这些企业从事畜牧养殖、加工、建筑、交通和其他一些类型的服务行业。{106}那段时期的政策极有利于这些企业的发展。1984年对乡镇企业来说是甚为重要的一年，这一年，农村个人和家庭都被允许设立企业。{107}社队企业的名字也被正式更名为乡镇企业。{108}此外，还允许乡镇企业利用农村和城市的原料和市场。{109}乡镇企业原料来源和销售市场扩大了，再加上允许个人和家庭设立企业，极大地激发了乡镇企业的活力。但是那时仍不允许设立私营企业。数据表明，上世纪80年代末国内生产总值的三分之一是由乡镇企业贡献的。{110} 如上所述，1984年允许个人和家庭在农村设立企业，乡镇企业的性质即在一定程度上发生了改变。尽管仍被称为乡镇企业，这些企业中有许多实质上已经是私人企业。这些乡镇企业不同于早期那些由公社和生产大队设立的乡镇企业。政治变化也对乡镇企业产生了影响。1988年，国务院允许在中国设立私营企业。另外，中国的经济体制也由1978年的计划经济转向1984年的有计划的商品经济，更在1993年转为社会主义市场经济。 政治经济因素的变化可以解释中国乡镇企业的繁荣和衰落，但还有许多人基于中国经济发展过程中政府对乡镇企业的所有权而认同政府在经济发展中的作用。克拉克认为，如果要强调财产权保护的重要性，那么地方政府往往比中央政府更可能掠夺企业财富，而地方政府对乡镇企业的所有权则抵消了地方政府掠夺当地企业财富的可能性。{111}可是，这一政府参与理论不能解释私营企业迅速发展的原因，尤其是1988年以后私营企业的迅速发展。Che和Qian基于三个理由解释地方政府通过享有乡镇企业所有权发挥了积极的作用。{112} Che和Qian认为，尽管地方政府的所有权使得乡镇企业的管理激励较私营企业少了，但地方政府的所有权也抵消了企业被中央政府掠夺的可能性，增加了当地公共产品的供给，降低了私营企业隐瞒收入的社会成本。{113} Che和Qian认为乡镇企业通过缴税和上缴利润给政府而提供了更大的社会收益，因此乡镇企业优于私营企业。如果这种论断是正确的，那么在20世纪90年代放开私营经济将会有政治上的困难。但现实恰恰相反，上世纪90年代中期156万家乡镇企业中，139万家转为真正的私营企业，{114}其余20万家乡镇企业则变为合作企业或有限公司。{115} Che和Qian认为地方政府所有权的重要性体现在抵消了中央政府掠夺企业财富的可能性，但是他们没有提供任何系统性的证据证明私营企业的财富曾经被中央政府系统性地剥夺过。他们指出地方政府所有的乡镇企业比私营企业提供更多的公共产品，但这一点也是乡镇企业缺乏激励的地方。在市场经济下，那些追求非赢利目标最大化的企业往往会被市场淘汰。必须承认，90年代末及其后乡镇企业向私营企业转型确实证明了财产权在市场经济体系下的重要性。 公社和生产大队设立的乡镇企业在上世纪70、80年代取得的成功不能否认，但是他们的成功本质上只是中国特定历史时期的产物。20世纪70、80年代，中国仍处于计划经济或有计划的商品经济的时代，大多数重要的资源只能通过官方渠道获得，总的来说还是短缺经济。再者，私营企业较乡镇企业受到更多的限制。这些因素可以解释为什么公社和生产大队设立的乡镇企业在那时会如此成功。80年代末情况发生了变化，1988年允许设立私营企业，中国的经济体系在1984年从计划经济向有计划的商品经济转变。在有计划的商品经济年代，市场被认为起补充作用。政策的变化使乡镇企业比以前更能在市场上发挥作用，那些由个人和家庭设立的乡镇企业也就没有必要继续沿用乡镇企业的名头。最大的变化发生在1993年，这一年，经济体制转变为市场经济。绝大部分乡镇企业生产的产品，私营企业都能生产，市场上也能销售和购买这些产品。当竞争变得越来越重要后，能带领企业应对市场变化的企业管理也变得越来越重要。而政治经济因素上的变化也使得由公社和生产大队设立的乡镇企业与私营企业相比没有了竞争优势。产权经济学认为剩余权益（现金流权）和控制权（管理权）结合更好的企业往往效率更高。从政治经济学的角度来看，政府所有的乡镇企业的衰落与产权经济学的理论预测也相一致。由此也可发现宪法和其他法律允许私营企业进入市场对市场经济的重要性。地方政府对乡镇企业的拥有仅仅起到过渡性的作用。 （四）政府对公共产品供给的作用 尽管市场经济中政府直接拥有或者管理国有企业或乡镇企业往往没有效率，但是政府在提供公共产品，包括法律、基础设施、教育、医疗和基本的社会福利方面却可能有所作为。这一作用与Sen把发展看成自由的观点相一致。{116}尽管尚不完善，中国政府确实正在这些方面提供更多的资源。财政支出数据表明，越来越多的财政支出由支持经济活动（项目）转向支持教育、社保、医疗等领域。{117} 四、结语 现有的关于正式法律对经济发展作用的文献大多着眼于法律的保护功能。了解中国法律和经济情况的发展的学者们的主流观点是正式法律在中国的经济发展中所起的作用不大。但是迄今为止尚无充足的证据支持上述观点。除了指出正式法律在合同履行和财产保护方面对中国的经济发展起到了一定的作用外，本文还分析了法律的其他作用，包括信号作用和自我承诺作用。不同的国家政治经济情况不同，正式法律的这些作用所发挥的程度也不尽相同。更为重要的是，常常是法律界定了国家或政府对经济发展的作用。本文不赞同政府拥有或管理国有企业或乡镇企业有其积极作用的观点。政府拥有和管理国有或乡镇企业的作用只是特定历史发展阶段的产物。国家的作用应该在于提供公共产品，包括法律。当中国向着这个方向转变时，我们的研究日程也将不再仅仅关注法律对经济发展的作用，而是像Sen论述的那样，强调从自由（个人选择）的角度看待发展。