一、问题的提出

在我国法院的类型设置上，2018年修订的《法院组织法》遵循《宪法》第129条第1款的“三分法”，以最高人民法院、地方各级人民法院和专门人民法院为基本组织体系架构（第12条）。其中，《法院组织法》第15条在原有的军事法院的基础上，确认了海事法院、知识产权法院、金融法院的专门法院地位，从而使我国专门法院的类型、范围得以具体化，并赋予其在组织法上的设置依据。如此修订，根据全国人大常委会的说明，是适应改革开放以来人民法院发展的客观需要，进一步明确人民法院的设置与职权，这对“巩固司法体制改革成果，确保司法体制改革行稳致远，......具有重要意义”。

党的十八大以来，为顺应司法专业化的发展趋势，服务国家治理和区域发展战略，我国先后设立了知识产权法院、金融法院等专门法院。这些专门法院的设立，不仅拓宽了我国司法体系的“版图”，也逐渐成为司法领域的“新名片”。随着我国进入新发展阶段，关于增设家事法院、破产法院、生态环境法院、国际商事法院等新类型专门法院，乃至设置国家层面的专门上诉法院的呼声日渐高涨。但立法机关认为，“今后设立专门人民法院，应当根据宪法和有关法律的规定和精神，从我国法院组织体系的整体性、结构性、合理性出发，科学论证，统筹考虑，审慎研究”。2023年中央政法工作会议更是进一步提出要“统筹研究专门法院规划布局”。这充分说明，关于我国需要设立哪些专门法院、应该如何构建科学合理的专门法院体系，还有诸多问题亟待解释与厘清。

人们通常会理所当然地认为，社会分工与司法专业化的发展，必然伴随着专门法院的产生，专门法院也因此被视为实现司法现代化的有力推手。但专门法院是司法专业化的必然吗？如果普通法院内部的专业化分工能够满足这种要求，专门法院的必要性何在？或者说，司法专业化的进步要求，为何要通过专门法院这种组织形式体现出来？在专门法院的形成过程中，哪些因素起到了关键性的促进作用？当前，各国专门法院呈现出多种多样的形态，但世界司法史上不乏法院种类过多而不得不精简整合的教训，这也引起了人们的思考：专门法院是否成为司院组织的未来？回答这些疑问，只有置身于专门法院的发展历程中，才能理解其产生背景，以及可能面临的局限。

具体到我国，1983年修改《法院组织法》时，立法机关承认“究竟还需要设立哪些专门法院，以及专门法院的体制、职责和管辖范围等，都还缺乏经验”，于是删除了除军事法院之外的其他专门法院。时隔30多年后，2018年《法院组织法》恢复了对专门法院具体类型的规定，这是否意味着原来“缺乏经验”的那些问题已经解决？从现有的研究成果来看，似乎并非如此，不管是对于专门法院的设置标准，还是设立何种类型的专门法院，学界仍然歧见纷纭。既然如此，2018年《法院组织法》将军事法院、海事法院、知识产权法院和金融法院定位为专门法院，其理由何在？而对于新兴的互联网法院，为何立法未将其纳入专门法院之列，显然也有进一步澄清的必要。

最为关键的是，《法院组织法》对专门法院类型的确认，还不足以支持我们建构一个完备的专门法院制度体系。这种制度体系，在要素上至少包括法院创设权的配置、管辖权性质的界定，以及审级体系的设计。因为，在法院法定的原则下，专门法院由谁创设、如何创设，不仅关乎宪法秩序的维持，还涉及设立专门法院的合法性问题。而专门法院与普通法院在案件管辖上的分工，决定了专门法院能否在国家司法体系中有序运行，并发挥其特殊的功能作用。至于专门法院的审级设置，特别是特定类型案件的上诉机制，更是能否实现其价值目标的关键，这在最高人民法院知识产权法庭建立并运行多年，但设立专门上诉法院的呼声仍不绝于耳的背景下，尤其值得我们认真对待。

二、促成动力与可能局限

从世界范围看，伴随着法律现代化、司法专门化，各国基于不同的政治传统和权力结构，在普通法院体系之外，通常还会根据经济社会发展的变化，设立不同类型的专门法院（specialized court），以实现对某些特殊领域进行司法治理的需要。作为审判专业化的最高组织形式，专门法院也构成一国司法制度的重要组成部分。

（一）司法专业化的发展

“司法活动的专门化是一个历史的演变进程，是与社会劳动分工的增加、社会生活复杂化的趋势相联系的。”近代以来，随着市场经济条件下社会分工的高度发展，司法逐步介入知识产权、海事海商、金融证券等专业领域的纠纷解决，要求法官必须掌握相关专门知识与行业规则，审判专业化应运而生。与之相应，司法机构也发生一种趋势性的变化，即在具体设置上的专业化。

在普通法系国家，相较于英国倾向在一审法院内部设立专门法庭，美国的司法专业化则更多体现为门类繁多的专门法院。其中，联邦层级的专门法院包括享有初审权的税收法院（Tax Court）、国际贸易法院（Court of International Trade）、索赔法院（Court of Federal Claims）、破产法院（Bankruptcy Courts）、外国情报监视法院（Foreign Intelligence Surveillance Court），以及管辖上诉案件的联邦巡回上诉法院（Court of Appeals for the Federal Circuit，简称CAFC）、武装部队上诉法院（Court of Appeals for the Armed Forces）、退伍军人索赔上诉法院（Court of Veterans Appeals）等；州层级的专门法院有商事法院、交通法院、环境法院、土地法院等。尽管20世纪曾经兴起“法院统一化”（court unification）运动，但这一运动针对的是基层法院设置过于分散、管辖范围过于单一的问题，而不是要“去专业化”，主导者本身也支持在法院内部实行专业化分工，组织专门审判力量处理未成年人犯罪等特定问题。因此，尽管与政府其他分支和其他非政府组织相比，美国的法院仍是“通才”会聚之地，但其现有的专业化程度，及其逐步呈现的虽不均衡但显著提升的专业化趋势，仍足以构成美国法院一大重要特征。

大陆法系法院在管理上注重专业设定，甚至认为“依审判领域划分专业，是司法架构之基础”。因此与普通法系国家相比，大陆法系国家的司法系统整体上呈现出更高的专业化程度，不仅通常拥有独立的行政法院系统，另行设立宪法法院的做法也很常见。其中，德国的司法专业化水平尤其引人瞩目，与普通法院一样，德国的专门法院（besondere Gerichte）也被划分为不同层级，并涵盖州和联邦法院系统，如劳动法院、公共事务和行政法院、税收法院和社会保险法院。此外，德国普通法院内部的专业化程度也很高，根据《德国法院组织法》第72a条第1款和第119a条要求，州法院和州高等法院应当在银行和财政、建设工程、医疗、保险等领域设立一个或者多个专门审判庭，这些审判庭与其他审判组织平级，在组织和人员上完全隶属于普通法院。大陆法系国家法院的专业化程度较高，是因为其法官地位相对较低，且司法与行政官僚机构之间缺乏明显区分。大陆法系法官通常在职业生涯初期就进入法院系统，并通过类似于公务员的体系获得晋升，在此情形下，法院自然也就被赋予一些官僚机构特有的专业化特征。

（二）促成的动力因素

司法专业化之所以重要，很大程度上亦归因于其可能导致的后果——将官僚制的专业优势赋予审判组织，可以进一步优化司法产出。劳伦斯·鲍姆（Lawrence Baum）称之为专业化的“中性优势”（neutral virtues），即案件集中由一个法院或一群法官审理，在专业品质与司法效率上更有保障，法律适用统一性也更强。具体而言：一方面，和其他职业一样，司法专业化被视为效率最大化和提升裁判质量的有效方式。相较于对特定类型案件接触较少的通才法官，经常审理此类案件的专业法官在效率上自然更高。特别是当法官专注于某一特定类型案件的审理时，其对相关领域法律知识的掌握愈益精进，所积累的审判经验也会深厚得多，从而可以保证司法裁判的品质。这在法律或事实问题异常复杂的领域（如专利和税法），尤显正当。另一方面，将原由诸多普通法院管辖的案件集中到一个专门法院审理，显然有助于减少理解上的分歧，在内部实现政策实施和法律适用统一。

不过，这种“优势”也是相对的。一个法官长期审理同一类案件，很可能固步自封，甚至产生专业偏见。因此，“中性优势”的说法在法院内部更有市场，对于立法机关或政府而言，则没有那么大的吸引力。鲍姆在观察美国专门法院发展进程时发现，实质性解决社会问题，及其对司法政策内容的需求，才是专门法院出现的主要动力。一些社会组织和地方政府在应对不同时期特定社会问题时，倾向于通过设立专门法院，为政府运用其权力和资源提供平台。若想推进落实特定政策目标，案件集中显然有助于维持司法政策的连贯性，因为在一个法院内部维系统一政策，远比在多个法院要容易得多。在美国，司法的独立地位决定了，外界一般很难干预法官办案，对于政治力量和利益集团来说，要想影响司法裁判结果，最有效的方式是把他们信任的人送上法官席位。如果案件分散在多个普通法院，这种介入的成本就很高。相反，如果某个专门法院垄断了特定类型的案件，各方就有足够动力去施加影响，推动符合自己立场的人士出任法官。

鲍姆的这一论断，虽然系基于美国背景所作的“语境”分析，但的确揭示了专门法院何以形成的关键所在。问题是，如果仅仅是为了司法的专业化，大可通过多种途径来实现。事实上，法院内部相当一部分专业分工都体现为案件审理机制，而不是以组织机构形式体现。例如，基于各种临时或固定分案机制，每个法官通常会专门审理某一特定类型的案件，这样一来，原本行使普通管辖权的法院内部，就形成了诸多专业化审判组织（division）。理论上讲，专门法院所管辖的案件都可以由普通法院的专业审判庭承担，那为何还有必要设立专门法院？其中的原因，除了专门法院的司法生产力（包括案件的周转吞吐量、司法资源的统筹调配等）远远超越专业审判组织之外，最为核心的在于，专门法院可以实现案件管辖的相对集中性和排他性，进而实现司法专业化的根本目的——即区域（领域）的实质性政策治理，而这正是分散在各普通法院的内设专业审判庭（或法庭）无法企及的。就此而言，专业化固然是设立专门法院的重要理由，但并非根本原因。治理结构和治理目标才是起关键作用的决定性因素。

此外，法院与法官自身的利益追求也推动了司法组织的专业化进程。一方面，专业化可以直接带给法院额外的资源，比如审理特定领域的案件而新设一家专门法院，法官员额自然会相应增加，进而促进效率提升。如果专门法院能够吸引到其他政府机构政策制定者的注意，后者可能会投入原本未列入预算的资金。而专门法院一旦设立，就成为有自身利益的独立的实体，进而想争取最高程度的正式地位，或者获得最大力度的工作保障。另一方面，法官的利益与法院的存续息息相关。在专门法院从事专业化审判的法官，可能因工作特有的专业性而获得普通法院所没有的职业尊荣。比如他们可能很享受在知识产权、税法等高端领域从事审判工作的感觉。而且某些类型的专业化会让法官有机会褪去官僚习气，保持自身专业性，这也是专业法院对一些法官的主要吸引力。此外，通过在公众认为具有创新性的专门法院工作，法官也可以获得社会赞誉。这些带来满足感的潜在可能性，会导致法官群体支持设立专门法院。

（三）可能的局限与镜鉴

前述动力要素决定了，专门法院受治理目标要求和政策导向影响极大。为了推进政策目标的实现，专门法院在案件的审理中，势必更多依据特定领域的政策要求来作出裁判。于是，政策等非法律因素很容易进入司法领域，并对司法裁判产生实质影响，这在一定程度上会破坏法院的中立性，进而削弱由法院来承担司法功能的正当性。此外，将特定类型的案件集中到专门法院审理，有可能导致相关领域法律共同体的“闭关自守”（insularity）。认为案件集中自然会促进法律适用统一，虽然有一定合理性，但不宜被过度解读。因为比起法院数量，“决策组织”的多少也会对特定领域法律适用的统一性产生更直接的影响。即使在专门法院，只要判决是由多名法官或者多个合议庭作出的，法律解释的差异和冲突就无可避免。案件集中由一个法院审理，确实有助于裁判统一，但风险是对同一类案件，由于缺乏多元化的裁判，无法择优产生更好的司法政策。特别是当法官的“同质化”程度很高时，长期的“内部共识”会产生一种群体防卫心理，下意识地屏蔽其他不同意见，形成裁判领域的职业封闭。

对于专门法院这种局限性的担忧，在CAFC的设立历程中得到充分展现。CAFC产生之前，建立专利上诉法院的想法存在已久，这些努力一再失败的重要原因是，专门法院在美国一直饱受诟病。许多学者与法官都认为，创建这样的专门法院将会产生严重的后果，1910年建立管辖铁路和公用事业案件的专门法院——“商务法院”（Commerce Court）的经验，通常被认为是产生这种危险的一个典型例子，该法院在建立之后不到3年就被国会宣布废除。为了避免成为专门法院而遭受指责，CAFC最终通过合并原有的两所法院——海关与专利上诉法院（The Court of Customs and Patent Appeals）和索赔法院的上诉部门（The Appellate Part of the Court of Claims）的方式设立。在马里恩·本内特（Marion T. Bennett）法官看来，由于以上两所法院的废除，建立CAFC并没有增加联邦法院的总量，不仅不会给纳税人增加负担，还能最大化地利用现有设备和人力资源。除此之外，以合并重建的方式建立起来的CAFC，还降低了其前身两所具有特殊职能的法院本身的专业化程度，使之成为具有普适性的综合性法院。这种综合性的表现就是，合并后的CAFC顺理成章地将前两家法院管辖的案件划入其管辖范围，而这两家法院的受案范围并不局限于专利争议。

这些先在经验当然具有镜鉴意义，甚至在某种程度上也“复刻”到我国专门法院的形成与发展历程中。为了实现特定类型案件的专业化审判，各地法院普遍内设了诸多的专业审判庭，典型如家事、破产、环境资源审判庭等，但对于是否成立专门法院，中央层面一直保持着谨慎而克制的态度，乃至在面对不少地方基于服务本地中心工作、扩大地区影响力等考虑，提出设立环境资源法院、商事法院的申请时，明确提出“司法权是中央事权，应当由中央统一考虑”，“对地方设立各类法院的想法应严格规范把握”。其中，除了限制机构、人员和编制的无序扩张之外，防止司法组织过度专业化可能带来的弊端，应该也是重点考量因素。2018年意欲设立国家层面的知识产权上诉法院最终以最高人民法院知识产权法庭的形式面世，便是明证。

三、立法表达与类型界定

在我国的法律体系中，专门法院是为集中审理特定专业领域案件，以立法形式专门设置的法院。我国立法上关于专门法院的规定，除军事法院恒居其中外，一直随着时代变迁“填充”不同的内容，2018年修订的《法院组织法》第15条第1款进一步明确了专门法院的具体类型，这也成为我们理解与检讨专门法院的规范基础。

（一）立法变迁的背后

我国专门法院的宪法地位，最早确立于1954年《宪法》第73条。同年制定的《法院组织法》第26条以分项列举的方式，明确专门法院包括军事法院、铁路运输法院、水上运输法院。1979年重新修订的《法院组织法》在原有列举类型的基础上，增加了森林法院和其他专门法院（第2条第3款）。其中的“其他专门法院”，主要指基于生产建设需要，在油田、垦区、矿区设立的专门审理涉及相关部门及其主管区域内案件的法院。这种按照行业领域设置专门法院的模式，引起了一些争议，于是在1983年修订《法院组织法》时，删除了1979年《法院组织法》第2条第3款关于专门法院类型的列举式规定，恢复为宪法中“军事法院等专门人民法院”的表述（第2条第1款第2项）。对此，立法机关的解释是：“专门法院除军事法院外，究竟还需要设立哪些专门法院，以及专门法院的体制、职责和管辖范围等，都还缺乏经验，各方面意见很不一致。这次这样修改后的规定较为灵活，除明确必须设立军事法院外，对其他专门法院的设置不作具体规定，可以根据实践，需要设的就设，不需要设的就不设。”2004年之后，顺应司法体制改革进程，原依托部门、企业管理的法院被逐步纳入国家司法管理体系，实行属地管理。

2014年以来，根据中央的决策部署，我国先后在北京、上海、广州和海南自由贸易港设立知识产权法院，在上海、北京、成渝地区双城经济圈设立金融法院，在南京增设海事法院，并按照中央关于深化国防和军队改革的部署，将军事法院改为按区域设置。2018年10月修订的《法院组织法》第15条第1款规定，“专门人民法院包括军事法院和海事法院、知识产权法院、金融法院等”。与修订前相比，新条文增加了对海事法院、知识产权法院、金融法院的列举式规定，不仅在立法上确认了改革开放以来深化司法体制改革的成果，更使得专门法院在内涵与范围上进一步得以明确，但同时保留了“等”字，也为专门法院类型的解释分歧留下了可能空间。

从上述立法变迁来看，我国专门法院深嵌于国家治理结构之中，其政策导向从建国初期的“促建设、抓生产、防破坏”，到改革开放后转向为经济社会发展大局服务，始终紧跟国家治理（政治秩序和行业管理）的时代步伐。“专门法院如同一枚棋子，决定占角布局的是国家治理目标与经济社会发展战略。”这种服务治理目标的政策性偏好，导致了我国专门法院在早期发展历程中，呈现出战略性有余而专业性不足的特征，甚至把行业治理等同于专业需要。过去我国的专门法院被定义为“按照特定部门或者特定案件设立，管辖与该部门相关案件或特定案件的审判机关”，就在于这些法院与相关部门、企业存在管理与依附的关系。之后，随着司法管理体制改革的深入推进，原有的一些法院行业性色彩逐步淡化，并先后被纳入地方法院体系，退出专门法院的序列。当前设立的专门法院，已不再是服务于特殊行业的生产秩序，而是转变为“战略＋专业”导向，即既要推动国家战略深入实施、强化特定地域的功能定位，也要提升专业审判水平、增强专业审判国际影响力。

就上述两项要素而言，“战略性”的主要驱动力在于特定时期国家的治理需求，因此不具有恒定的标准，可能随着形势的发展变化而呈现或者消退。而“专业性”虽然是设立专门法院的必要前提，但并不构成充分条件，需要在评估普通法院的容纳能力后再行决策。如果针对某种类型的案件无需特殊的人员构成、审判程序或者证据规则，即便其符合高度专业性标准，仍不必然被纳入到专门法院裁判序列。只有当普通法院集中管辖后整体上不堪重负，无法有效消化集中起来的案件，或者需将大部分资源和精力投入到被集中管辖的案件时，专门法院才有必要登场。易言之，设立专门法院不应成为一种面对问题的常态化解决方案，而应当是现有法院体系无法容纳该问题后，不得不为之的措施。

（二）具体类型何以确定？

专门法院的“专门性”，大致可分为管辖内容、管辖区域与管辖主体的专门性。我国传统的专门法院主要集中于后两者，但从新兴的趋势与各国的实践来看，专门法院的“专门性”特征更主要集中在管辖内容（案件）上，并以此作为专门法院与普通法院相区分并不可轻易替代的核心要素。这些特定类型的案件，或者是专业技术性较强（如知识产权、海事海商），需要具有专门知识的法官来审理，以确保获得正确处理，或者是主体比较特殊（如军人），由专门法院管辖有助于纠纷的顺利解决。2018年《法院组织法》第15条第1款将军事法院、海事法院、知识产权法院、金融法院定位为专门法院，亦是基于此种考虑。

军事法院是我国设立在军队中的审判机关。1954年1月，中央军委批准成立中国人民解放军军事法庭，同年11月根据《宪法》和《法院组织法》的规定，改称中国人民解放军军事法院。1979年《法院组织法》正式实施后，为与地方法院组织体系保持一致，中央军委分三级设置军事法院，构建起完整的军事法院体系。2018年《法院组织法》将“军事法院”置于“海事法院、知识产权法院、金融法院等”之前，充分凸显了军事法院的特殊地位。之所以如此表述，是考虑到军事法院为唯一写入宪法的专门法院，管理体制、职权架构、诉讼程序也与其他专门法院存在较大差异。这也说明，我们不能据此对宪法文本中的“专门法院”作狭义解释，将管辖主体的专门性作为专门法院的唯一特征，或者以军事法院的特征来比照其他专门法院。事实上，军事法院在管辖事项上并不具有专业技术特点，只是因为纠纷主体、发生区域的特殊性，为保守军事秘密或实施特殊司法政策，予以例外对待，理论上应属特别法院，但由于立法未区分特别法院和专门法院，只能将其归为专门法院。

海事法院的前身为水上运输法院，1984年国家决定改设海事法院，根据时任最高人民法院院长郑天翔的说明，其初衷在于：

随着我国海上运输和对外经济贸易事业的迅速发展，在海域中发生的海事案件和海商案件日益增多，其中有不少是涉外的案件。......及时地审理这类案件，行使我国司法管辖权，对于维护我国的和外国的企业、组织、公民的合法权益，促进我国海上运输和对外经济贸易事业的进一步发展，保证对内搞活经济，对外开放政策的顺利贯彻执行，都具有重要的作用。鉴于在海域中发生的案件情况比较复杂，专业技术性强，根据我国宪法和人民法院组织法关于设立专门法院的规定，建议在沿海主要港口城市设立海事法院，专门审理海域中发生的海事案件和海商案件。

由此，设置海事法院不仅有政策性需求，也有专业性依据，从管辖事项来看，其兼具管辖区域（海域及其通航水域）与管辖内容（海事海商案件）专门性的双重特征。经过30多年的发展，海事法院已经逐渐形成覆盖海事海商、海洋环境保护等涉海领域的综合性海事司法体系。

在知识经济全球化的时代，通过保护知识产权来激励科技创新，攸关国家竞争力的强弱。如何设计有效的知识产权司法保护机制，不仅仅是司法资源的分配问题，更是国家整体利益的提升和保障问题。美国CAFC就是伴随着加强专利保护的产业利益诉求和国家经济政策的时代取向而诞生的，CAFC设立之后，美国专利数量由降转升。我国的知识产权制度目的亦在于此，从2008年《国家知识产权战略纲要》，到2021年《知识产权强国建设纲要（2021—2035年）》，以及2014年全国人大常委会作出的《关于在北京、上海、广州设立知识产权法院的决定》，均以“创新驱动发展”为目标。相较于其他领域的普通案件，知识产权案件往往表现出较强的技术性特点。设立专门的知识产权法院，筛选出专业素养高的法官担当知识产权案件审理的重任，有利于从整体上提升知识产权审判水平。就连认为“特别法院”不利于保障公民平等的诉讼权利并在宪法中明确规定“不得设置特别法院”的日本，仍于2005年设立知识产权专门法院，愈发高度专业化的技术层面问题无疑是推动这一变革的重要因素。

当然，这种高度专业性具有相对性，随着社会基本智识与司法人员水平的不断提升，一些案件原本具有的专业性会逐步淡化，与之相应设立的专门法院也就面临着专门性趋于淡化的可能。与海事海商、知识产权案件相比，金融案件在专业性上显然要稍逊一筹。就此而言，金融法院成为专门法院的主要依据，与其说是金融案件在专业上的特殊性，毋宁说是其对金融市场和产业发展影响更为深刻。即金融案件的裁判结果不仅事关当事人间的契约安排和利益分配，还关系到市场行为的稳定性和交易结构的有效性，一旦处理不当，极易引发系统性风险。在分散管辖的模式下，不同法院对同类案件的裁判结果难以保持一致性，客观上不利于金融从业者形成稳定的市场预期，也无法很好应对国际金融案件审判的全局性与系统性要求。设立金融法院有助于改善这些失衡问题。从世界各国建设国际金融中心的先有经验看，良好的司法保护，是国际金融资本和市场参与者进入市场的基本条件。在这个意义上，将金融法院确立为专门法院，更多是出于战略性的考量。

按照《现代汉语词典》的解释，“等”字作为助词用在列举后有如下释义：一是表示列举未尽（即“等外等”），二是表示列举后煞尾（即“等内等”），后者情形下，“等”后往往有前列各项的总计数。依此通例，则《法院组织法》第15条第1款中的“等”似应解释为第一种含义，即列举未尽的“等外等”。这种立法表述在“为未来设立新类型的专门法院预留制度空间”的同时，也带来了一些认识上的混乱，如有人将已被立法移除的铁路运输法院、农垦法院、森林法院，以及定位尚未明确的互联网法院纳入“等”的包含范围。实践中，更是给地方创设其他类型的法院提供了“可趁之机”。因为对于地方来说，新设法院意味着领导职数、编制预算、办公场所和其他资源配置的增量，显然颇具吸引力。有的地方不具备设立知识产权、金融、海事法院的条件，那么就可能将目光投向生态环境、家事审判等其他领域，谋求新类型专门法院的设立空间，特别是在机构、编制日趋收紧的背景下，为了保留原有的铁路运输法院、农垦法院等“壳”资源，千方百计争取“翻牌”设立新类型专门法院。如此，必然导致专门法院类型繁杂、条块分割严重，造成司法体系的碎片化以及法治体系的失控，这是非常危险的。限制对《法院组织法》第15条之“等”外的解释，维护法院类型法定之基本原则，既可避免专门法院类型的过度扩张，也可防止对普通法院体系产生消解、分化效应。

（三）互联网法院是专门法院吗？

2017年以来，经中央批准，最高人民法院先后在杭州、北京、广州设立了3个互联网法院。按照官方的说法，这是“司法主动适应互联网发展大趋势的一项重大制度创新”，目的在于“探索涉网案件诉讼规则，完善审理机制，提升审判效能，为维护网络安全、化解涉网纠纷、促进互联网和经济社会深度融合等提供司法保障”。随着互联网法院的设立与运行，如何对其进行定位，也成为一个必须面对的问题。有学者认为，设立之初，互联网法院的专业性还主要体现于在线审理和技术创新方面，尚不具备专门法院的属性，但随着在线诉讼全面推广，目前已经具备了转型为专门法院的前提条件。还有学者直接将其定位为一种新型的专门法院。但亦有观点认为，设置互联网法院的目的，是要探索建立新型涉网案件审判模式，构建高效、便捷、低成本的网络审判机制。从当前互联网法院的运行规律和特征看，其不具备调节央地关系、配置资源的作用，因此不属于专门法院。或者认为，互联网法院系最高人民法院根据中央深改组（委）审议通过的方案设立，根据《法院组织法》第15条第2款规定，最高人民法院并不拥有设立专门法院的主体资格。凡是未经全国人大常委会规定设立的，均非专门法院。

专门法院从传统法院中分立出来，是以审判专业化为基础，其突出特点在于案件管辖的专门性，故以“专门”而得名。但是，从互联网法院管辖案件范围来看，并非以专业化为标准，采取的也是综合管辖而非“专门”管辖，它受理因互联网行为发生的各类案件，既有网络购物、网络服务、金融借款等合同纠纷，又有侵害著作权、人身权等而产生的侵权纠纷；不仅包括行为主体之间的普通民事纠纷，还涉及有关服务管理行政行为而产生的行政纠纷，乃至检察机关提起的互联网公益诉讼案件。这些案件获得互联网法院集中管辖的依据，既不在于案件类型的专业性，也不在于纠纷主体身份的特殊性，而仅仅是因为相关纠纷发生于互联网空间。这些“网上纠纷”的法律关系性质，与其他案件并无本质上的差异，只是在表现方式上以互联网为载体来完成信息的交流或者交往而已。因此，从管辖内容看，互联网法院并不具有“专门性”和“高度专业性”。特别是随着互联网时代的到来，以互联网为媒介已成社会交往的常态，大部分法律关系将丧失以互联网为区分的辨识性，涉网案件也就难以从传统审判体系中剥离出来，实现专门类别的集中管辖。

实际上，当初设立互联网法院，一定程度上是为了推动原有铁路运输法院转型，消解其转归地方管理后无案可办的困境，于是在涉网案件呈爆发式增长态势之际，由其集中办理涉网案件就成为一个很好的“切入口”。因此，互联网法院的诞生，很大程度上是基于“智慧法院”建设的既有成果，在审理程序技术层面上的“顺势而为”。其突出的特点是充分利用互联网这一信息传输技术，通过远程方式审理案件。不可否认，互联网法院的确能够为当事人提供更加便捷专业的诉讼服务，但互联网这种技术手段在本质上并没有专门性，传统法院在审理特定类型案件时，同样可能采用“网上审理”的模式，且与互联网法院相比并无劣势。易言之，即便是在技术上，互联网法院也不拥有涉网案件只能由其审理的“垄断性”。

在2017年研究设立杭州互联网法院时，全国人大常委会法工委就提出，“线上案件线上审理”是案件审理方式改革，试点方案提出的由杭州互联网法院集中管辖的案件，与海事法院、知识产权法院所管辖案件法律关系比较特殊复杂、专业技术性强、审理难度大的情况有较大不同。拟议中的互联网法院，从目前情况看，尚不具有专门法院的属性。因此，暂不需要由全国人大常委会作出相关决定。之后，在2018年《法院组织法》修改过程中，又有委员认为，互联网法院的特色在于“网上审理”，但这最多只是一种新的审判方式，其审理的“网上纠纷”也只是普通纠纷转换了一种形态，并不像其他专门法院一样具有专门性，因此立法未将互联网法院纳入专门法院类别。这与德国学者的认识如出一辙，他们将本国所谓的电子法院和2003年德国司法现代化法案称为“形式改革，而不是实质改革”，仅仅是“信息数据储存媒介的更替”。

四、基本要素与制度建构

作为国家治理和专业审判相结合的产物，专门法院在适应经济社会发展和司法精细化要求、集中解决专业性案件方面发挥了重要作用。如何顺应司法专业化发展趋势，通过专业审判来促进相关领域公共政策的落实，需要在准确把握专门法院定位的基础上，围绕司法权力配置的基本要素，进一步完善我国的专门法院制度。

（一）法院创设权

法院创设权有具体创设权与概括创设权之分。其中，具体创设权是指设置“某个”具体法院的权力，而概括创设权指创设“某类”法院的权力。在成文宪法时代，宪法是法院创设权的唯一归属者，但宪法在保留重要法院创设权的同时，可将次要或低级法院的创设权授予议会法律。目前全球有173个国家（地区）在宪法中明确规定法院法定原则。20世纪中叶以来，随着司法分工的逐渐细化，原有的统一司法权被分割、让渡，以管辖权事项是否完整为标准，法院区分为全权法院与受限权法院。全权法院拥有包括刑事、民事、行政案件在内的普遍管辖权，故又称普遍管辖权法院。受限权法院则在管辖事项上受有限制，如大陆法系国家的行政法院，只享有对行政诉讼的管辖权。从各国立法来看，总的趋势和原则是，受限权法院由于涉及原有司法权的分割和让渡，在设置上须遵循必要性原则，并受宪法秩序的严格规制。

在我国宪法上，专门法院仅规定有军事法院，导致其他专门法院的概括创设权“下沉”至法院组织法甚至位阶更低的法律。如1979年《法院组织法》第2条第3款在列举军事法院、铁路运输法院、水上运输法院、森林法院之后，又规定了“其他专门法院”，使得其概括创设权进一步下沉。至于专门法院的具体创设，更是曾被视为司法行政事务而归入司法行政部门，呈现出极大的随意性。比如，1980年筹建铁路运输法院，是以司法部、铁道部的名义联合印发的通知，完全脱离了国家权力机关。1984年全国人大常委会《关于在沿海港口城市设立海事法院的决定》，则授权最高人民法院决定海事法院的设置或者变更、撤销。这种做法也遭到了广泛质疑。2018年《法院组织法》第15条第1款将“海事法院、知识产权法院、金融法院”与军事法院并列规定为专门法院，使其概括创设权得以提升，但仍然脱离宪法控制。

从现行《宪法》《法院组织法》规定看，我国在法院创设体制上，采用的是“宪法—法律分享”模式。具体到专门法院，2018年《法院组织法》第15条第2款规定，“专门人民法院的设置、组织、职权和法官任免，由全国人民代表大会常务委员会规定”。据此，结合《立法法》第11条关于法律保留事项之第2项“各级人民代表大会、人民政府、人民法院和人民检察院的产生、组织和职权”的规定，我国的专门法院只能由全国人大常委会设立，其组织和职权也只能由法律作规定。从实践来看，从2014年设立知识产权法院开始，新设专门法院均由全国人大常委会按照“一批一议”或“一院一议”的方式作出决定，不再概括授权最高人民法院根据需要设置。确有必要增设的，需按程序提请全国人大常委会再次作出决定。

这种做法，虽然在创设权归属上遵从了《宪法》《法院组织法》的规定（即由全国人大常委会作为专门法院的创设机关），从而消除了由其他机关产生专门法院引发的“违宪”嫌疑，但在创设权的行使方式上，仍有合宪性讨论空间。2018年修订的《法院组织法》新增第3条规定，“人民法院依照宪法、法律和全国人民代表大会常务委员会的决定设置”，与《宪法》第129条第3款相比，在法院设置依据上增加了“全国人民代表大会常务委员会的决定”，那么，全国人大常委会作出的设立专门法院的“决定”，是否属于《立法法》第11条中所称的“法律”？或者说，将该“决定”作为设立专门法院的依据，是否符合法律保留的要求？有学者认为，只要“决定”满足了《立法法》针对狭义法律所设定的程序要求，即可视为具有和法律同等效力，进而能够就保留事项作出规定。但也有学者基于严格的文义解释，认为“决定”效力位阶低于法律，不能就法律保留事项作出规定。如依后者解释，则全国人大常委会以决定的形式设立专门法院，就面临与《宪法》第129条第3款、《立法法》第11条第2项规定相冲突的困境。为此，有学者提出将《立法法》第11条只能制定法律的事项限制解释为“事项的终局性规定”，从而将法律之外的其他“决定”囊括在内，同时明确“决定”对于法律保留事项的介入只能是一种“便宜之计”，不可无限期适用，这样即可解决《法院组织法》第3条关于人民法院依照全国人大常委会“决定”设置的合宪性问题。

笔者认为，这一问题还是应当回到《立法法》本身，通过整体解释的方法予以解决。首先，《立法法》是规范立法活动的法律，其所规定的是关于立法权限、立法程序（包括制定、修改和废止）等内容，因此，《立法法》第11条关于法律保留的规定，只是要求列举事项只能由全国人大及其常委会以法律的形式来确定，其中第三项“人民法院的产生、组织和职权”应理解为相关法律制度（其载体即《法院组织法》），而非指设立专门法院等落实这一制度的具体行为。其次，根据宪法和全国人民代表大会组织法，全国人大常委会所作“决定”有“有关法律问题的决定”和“有关重大事项的决定”之分，关于设立专门法院的“决定”显然属于前者。与《法院组织法》第3条相呼应，《立法法》2023年修订时增加第68条规定，“全国人民代表大会及其常务委员会作出有关法律问题的决定，适用本法的有关规定”，实际上赋予了此类“决定”与法律相同的效力。再次，基于对政治功能空间的必要关注，《立法法》第12条还规定了一个法律保留的例外情形，即国务院在有行政管理迫切需要的特定情况下，可根据全国人大及其常委会的授权，就某些保留事项先行制定行政法规。全国人大常委会尽管不存在此种迫切需要，但其立法能力毕竟有限，如果绝对化地固守《立法法》第11条文义，难免会出现立法空白，给国家和社会生活的某个方面造成负面影响。由此，因司法改革等特殊需要，中央作出设立某个专门法院的决断之后，可先由全国人大常委会以“决定”的形式提供规范依据。当然，为了符合宪法关于“人民法院的组织由法律规定”的要求，最终在成熟的实践基础之上，有必要制定专门的组织法，对专门法院的产生、组织和职权进一步细化，以完成法律保留的要求。

（二）管辖权性质

从现有框架看，我国的专门法院并不具有清晰划一的管辖权，管辖事项在专属性和排他性上，也呈现出不同的强度。其中，海事法院和军事法院的专属性最强。根据最高人民法院《关于进一步贯彻执行海事法院收案范围的通知》规定，地方法院不得受理海事法院管辖范围内的案件；但远离海事法院所在地发生的简易的、争议标的不大的国内海事海商案件，当事人向地方人民法院起诉的，地方法院可在征得有管辖权的海事法院同意后予以受理。军事案件本因其主体特殊而最具专属性，但当事人所在省域内没有军事法院，或者地处偏远交通十分不便的，经双方当事人同意，相关民事案件也可由地方法院进行审理。知识产权法院在管辖区域内具有一定的专属性，如北京、上海、广州知识产权法院分别受理所在辖区内有关专利、植物新品种、技术秘密等专业技术性较强的第一审知识产权民事、行政案件，以及所在市基层法院第一审著作权、商标等知识产权民事和行政判决、裁定的上诉案件，而在未设立知识产权法院的省（自治区、直辖市），则由地方法院审理相关案件。至于金融法院，实际上是对所在直辖市辖区内的金融案件行使集中管辖权。

不同类型专门法院的管辖权之所以未能形成规则上的一致性，一方面在于现行诉讼法未明确专门法院管辖权的性质，另一方面是因为我国专门法院的设置较为灵活，在管辖范围上难以保持逻辑的一贯性。由于并未排除地方法院管辖同类案件的可能性，专门法院与地方法院之间的管辖冲突难以避免。这不仅会减损专门法院的专门性，还容易诱致当事人“挑选法院”（forum shopping）。实践中，有的专门法院认为其对某类案件的管辖权具有专属性质，进而排除其他地方法院的管辖。这些主张在最高人民法院的裁定书中亦得到认可，认为当事人违反专门法院管辖规定订立的协议管辖条款无效。至于专门法院管辖和地方法院专属管辖的竞合，更是在实践中导致发生大量的管辖权争议，地方法院往往根据民事诉讼法中的专属管辖规则，排除专门法院对某些特殊类型案件的管辖。这些分歧充分揭示了，传统的管辖概念分类已经无法准确界定专门法院管辖权的性质。在专门法院与地方法院并行的结构下，一审案件的管辖权分工已不仅仅取决于法院的级别或者地域，还可能在地方法院与专门法院之间以及不同专门法院之间进行分配。

如果将法院组织体系划分为普通法院和专门法院，那么按照二分法，某一案件要么归普通法院管辖，要么归专门法院管辖。因此，关于专门法院的管辖权，在性质上首先应当与普通法院相区分。从目前的管辖规定看，专门法院实际上被赋予了特定类型案件的专属性排他性管辖权。如《最高人民法院关于北京、上海、广州知识产权法院案件管辖的规定》第3条第1款规定，“北京市、上海市各中级人民法院和广州市中级人民法院不再受理知识产权民事和行政案件”。如此安排，显然与我国专门法院的体系设计相关，即专门法院为了审理特定类型的纠纷而设，并在该领域内取代地方法院，因此具有专属性和排他性的特征。但这种管辖范围的专属性与现行诉讼法中的专属管辖不同，后者是在不涉及地方法院和专门法院相互区分的基础上，就某些类型案件专属于特定地方法院管辖而言，故无法用以界定专门法院管辖权的性质。为此，有学者提出引入“专门管辖”这一概念，以便对专门法院与普通法院的管辖分工进行概括。在现有规范依据上，全国人大常委会关于设立上海、北京、成渝金融法院的决定，以及最高人民法院关于海事诉讼的相关司法解释，都使用了“专门管辖”这一表述。只是对于何为“专门管辖”，学界并未形成统一认识，有学者用其指代专门法院的管辖，即“专门管辖＝专门法院管辖”；有学者将之界定为专门法院行使的对特定事项的专属性、排他性管辖制度。为规范起见，未来有必要将专门管辖与级别管辖并列，作为同属事物管辖的概念范畴，在法律上作出规定，以明确专门法院对特定类型案件的专属性管辖权。这种专属性既包括组织上的专属（地方法院不得行使专门法院的审判权），也体现为职能上的专属（某类专门法院只能实施该类专门法院的审判权），当事人不得通过管辖协议或应诉管辖的途径予以创设或变更。

在专门法院的管辖范围上，无论理论界还是实务界，一直以来都有不少实行刑事、民事、行政“三合一”审判的呼声。2020年12月全国人大常委会《关于设立海南自由贸易港知识产权法院的决定》授权海南自贸港知识产权法院管辖知识产权刑事案件，更是第一次在立法上确认了专门法院的刑事审判职能（军事法院除外）。尽管在形式上，全国人大常委会通过“决定”授予专门法院刑事管辖权，并不违反《法院组织法》第15条第2款之要求，但这一做法也隐藏了肢解刑事司法权的风险。自17世纪中叶管辖权法定原则确立以来，刑事司法权绝对保留于普通法院，已成为许多国家宪法的明文规范。从我国关于设立专门法院的“决定”看，不管是之前的北京、上海、广州知识产权法院、上海金融法院，还是在后设立的北京、成渝金融法院，其管辖范围均限于民事、行政案件。也正因为这些专门法院不行使刑事审判权，宪法在保留其概括创设权的同时，可将具体创设权交由全国人大常委会以“决定”的方式行使。那么，为何海南自贸港知识产权法院独树一帜，将管辖权范围延伸至刑事案件？其中原因，除了学界对西方经验的误植与夸大，恐怕也有专门法院为塑造自身地位的利益驱动。但是，坚持刑事司法一体化，刑事审判权专属于地方法院，不仅是《立法法》所要求的宪法原则，也是国际上通行的管辖权法定之核心要求。因此，专门法院实行“三合一”审判仍需慎重，尤其是立法机关以“决定”的形式予以确认进而引发的仿效效应，更值警惕。

（三）审级设置

审级之“级”，主要指组织法或行政监督意义上的层级关系，而审级之“审”，则指审判中的程序保障，亦即救济途径意义下的层级关系。关于专门法院的审级设置，域外主要有三种模式。一是设立完整的专门法院体系。典型代表为德国，1926年德国议会通过《劳动法院法》，设置包括基层劳动法院、州劳动法院以及联邦劳动最高法院在内的劳动法院，实行三级三审制。二是仅在一审设立专门法院，上诉案件由普通法院管辖，形成专门法院与普通法院相互交融的体系。三是设立专门上诉法院，但最高审级仍在最高法院。比较而言，模式一系针对专门类型案件建立一套完整的审级架构，无疑在体系上最为完备，但专门最高法院的设置是在一国政治背景、法律传统的历史环境中形成的，难以轻言移植。模式二的优势在于制度成本较低，充分利用了普通法院体系的审级功能。但作为一种专门法院与普通法院交错混合的上诉审理机制，在裁判标准统一上有所不及。模式三较模式二更有利于在上诉层面统一裁判尺度，同时与模式一相比，亦维持了最高法院作为最高审判机关的唯一性和终局性，有利于宪制秩序的稳定。

在“四级两审”的诉讼体制下，我国专门法院的审级配置较为庞杂且不规整。其中，审级建制最为完整的是军事法院，自下而上设有基层、中级、高级法院三个层级，涵盖一审、二审，并接受最高人民法院的审判监督。海事法院、知识产权法院、金融法院均为中级法院层级，但在审级设置上各有不同：海事法院只审理第一审案件，上诉法院为所在地高级法院。金融法院除审理第一审案件（所作裁判上诉至所在地高级法院）外，还受理来自辖区基层法院的上诉案件。知识产权法院较为特殊，既审理辖区内基层法院知识产权上诉案件，又审理第一审案件，并区分案件类型，分别上诉至所在地高级法院和最高人民法院知识产权法庭。根据全国人大常委会《关于专利等知识产权案件诉讼程序若干问题的决定》，当事人对发明、实用新型专利等专业技术性较强的知识产权案件第一审判决、裁定不服，提起上诉的，由最高人民法院知识产权法庭审理。这种越过高级法院直接向最高人民法院知识产权法庭提起上诉的制度，目的在于更好地统一案件裁判尺度，与实行三审终审制的德国、日本和我国台湾地区通过省略一个审级缩短诉讼周期的“飞跃上诉制度”不同，更接近于美国的“直接上诉制度”。

专门法院的审级设置，取决于政策目标和案件特点。域外实行三级三审制的国家与地区，专门法院大都设置在高等法院一级，主要审理上诉审案件。之所以如此设置，除了考虑到专门法院若仅审理初审案件，其判决的权威性难以彰显，更主要的目的在于专门法院通过审理上诉审案件，可以实现对下监督指导和统一法律适用的职能。同时，将专门法院定位为较高层级法院，其判决效力在国际上较易得到承认与执行，有利于强化在专业领域的规则制定权和国际影响力。在实践中，初审法院和上诉法院的运作方式区别较大，专门法院审理一审案件，在一定程度上削弱了其专业发挥空间。因此，相对于在一审层面设立多个专门法院，上诉层面的统一裁判标准显然更加有意义。正如学者在评价上海金融法院的定位时提出的，现阶段上海金融法院同时作为初审法院和上诉法院，的确有利于司法机构职能调整的前后衔接，但从前瞻性的角度分析，理想中的上海金融法院应当定位为一个“上诉法院”，专门负责上海各基层法院金融法庭作出一审裁判的上诉案件审理。

目前，我国的海事、知识产权、金融法院设置在少数重点地方，且均受理一审案件，所作裁判均上诉至所在省（直辖市）高级法院，在统一法律适用标准、确立行业裁判规则方面，稍显不足。即便是按照现行制度安排，某些类型的知识产权案件可“越级”上诉至最高人民法院知识产权法庭，也只是客观因素限制下的特殊制度安排，且带来了不少弊端：其一，“越级上诉”改变了不服一审裁判向上一级法院上诉的基本制度，容易造成审级上的混乱，形成对现行审判体系、诉讼体制的冲击。其二，由最高人民法院知识产权法庭直接受理本应由各高级法院管辖的二审案件，导致大量纠纷集中到最高人民法院，与国家最高审判机关的职能和地位不相符合，不利于其更好发挥研究制定司法政策、加强审判监督指导等方面职能作用。其三，不利于处理上诉审理、再审审查的分工，按照现行安排，对于最高人民法院知识产权法庭作出的二审判决，当事人不服提起再审的，由最高人民法院知识产权审判庭（民三庭）审理，既容易造成最高人民法院内部存在两个审级的误解，也弱化了再审制度的功能，减损其公信力。

由于相关专业类型的上诉案件依旧分散在各高级法院，则在数十个高级法院之间，显然难以做到裁判标准的统一。以跨川渝两地设置的成渝金融法院为例，其管辖的地域范围除重庆市中心城区、万州、涪陵等27个区（县）外，还包括四川省成都、自贡、泸州等15个市，这就意味着，同在四川省并符合中级法院管辖标准的一审金融案件，属于成渝双城经济圈内的，由成渝金融法院管辖，作出的判决上诉至重庆市高级法院，地处双城经济圈之外的其他地方，则仍由四川省内其他中级法院管辖，二审上诉至四川省高级法院，如此“分割”势必造成同一省内的同类案件由不同的高级法院终审，不仅容易产生“同案不同判”的现象，也会引发当事各方和社会各界对司法公信力的质疑。为此，实务界和理论界都有不少关于设立国家层面知识产权、海事、金融上诉法院的呼吁。但每个领域均设立专门上诉法院，不仅面临机构编制限制等客观困难，也难免形成叠床架屋、体系林立的局面，造成司法资源的浪费。因此，更有现实可能和实质意义的是，设立一个类似美国CAFC的综合性专门上诉法院，统一负责全国各地法院（包括现有海事、知识产权、金融法院）海事、知识产权、金融领域专业性较强的特定类型案件的上诉审理，形成一个“多对一”的专门审判体系，从体制上根本解决因二审法院分散导致终审裁判标准不统一的问题。之所以将专门上诉法院的受理案件范围限制在特定类型案件，一是避免因受案面过宽受案量过大导致其不堪重负；二是集中受理专业性较强案件的上诉审，有利于发挥统一裁判标准的职能作用；三是符合国际上的通常做法。专门上诉法院对全国人大及其常委会负责，并接受最高人民检察院监督，内部可分设海事、知识产权和金融专业审判庭。如此，既能实现专业化审判的目的，也可解决专门法院在审级上的体系化问题。

五、结语

从社会发展进程来看，司法专业化是社会分工的大势所趋，但这并不意味着要设立各种类型的专门法院，否则容易造成“司法碎片化”，其结果是国家司法管理系统的繁复和诉讼当事人利益的减损。因此，对于专门法院的设置，应当保持谦抑和克制的态度。2018年《法院组织法》第15条第1款明定的专门法院类型，是几经立法变迁和现实调整后，根据国家发展战略和专业审判需要而确立的，基本符合专门法院的内涵与特征，不宜任意作扩大解释。建构我国的专门法院制度，应当坚持法院法定这一宪法原则，确保专门法院在宪法秩序内生长和运行，同时，亦需明确专门法院管辖权的性质，使其与普通法院管辖权在立法上得以“区隔”，并通过设立综合性专门上诉法院，最终实现在特定专业领域的裁判标准统一，以及专门法院组织的适度体系化。

（责任编辑：彭錞）