党政合设合署作为中共中央2018年2月明确提出的机构改革举措，涉及全国各个层面的党政机关组织改革。党政合设合署后对依法行政将产生哪些影响？相关行政机关原来享有的行政职权的运行规则会发生哪些变化？合设合署后党的机构能否对外作出行政处理决定？其能否成为行政诉讼的适格被告？法院能否附带审查行政处理决定所依据的党的规范性文件？这些问题引发了学者们的关注和研究，但其研究尚待深入。囿于篇幅，本文主要针对党政合设合署机构改革后行政诉讼制度所面临的问题进行探讨。

一、党政合设合署机构改革举措的行政法解读

(一)党政合设合署机构改革的主要举措

2018年2月《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》(以下简称《机构改革决定》)中提出，“根据坚持党中央集中统一领导的要求，科学设定党和国家机构，准确定位、合理分工、增强合力，防止机构重叠、职能重复、工作重合。党的有关机构可以同职能相近、联系紧密的其他部门统筹设置，实行合并设立或合署办公，整合优化力量和资源，发挥综合效益。”随后，中共中央印发的《深化党和国家机构改革方案》(以下简称《机构改革方案》)在明确中央层面党政合设合署具体方案的同时，要求各地在地方机构改革中“统筹设置党政群机构，在省市县对职能相近的党政机关探索合并设立或合署办公，市县要加大党政机关合并设立或合署办公力度”。这一轮包括党政合设合署改革在内的全国各层面的机构改革任务在2019年3月底之前已经完成。

根据《机构改革方案》，此次中央层面的党政合设合署机构改革举措可分为两种类型，每种类型的改革方式和具体情形见下表：

　　表1中央层面党政合设合署机构改革分类表

各省、市县机构改革的情况与中央层面基本对应。以湖南省省级机构为例，机构合设合署的情况基本上与中央相同，不一样的合设合署机构是：①机构合并设立的有省委办公厅外挂省国家保密局和省档案局的牌子，省委网络安全和信息化委员会办公室外挂省互联网信息办公室的牌子，省委外事工作委员会办公室外挂省政府外事办公室和港澳事务办公室的牌子，省委机要局外挂省国家密码管理局等；②机构合署办公的有教育工作委员会和省教育厅合署办公等。[1]

(二)党政合设合署机构改革举措的行政法审视

不少人认为，党政合设合署后实践中会大量出现党的机构走上行政管理一线、代行国家行政管理职权的情形，将在相当程度上改变当下法治行政态势。针对这一观点，我们有必要从上述合设合署方案中明确三个问题：一是如何界定党政合设和党政合署；二是党政合设合署机构改革波及了多大范围内的行政机关；三是党政合设合署中哪些情形下会影响现行法治行政格局，是否会出现党的机构直接代行国家行政管理职权的情形。[2]

1.党政合设和党政合署的界定

迄今为止，学界对党政合设合署问题进行研究的文献很少，对这两个概念进行明确界定的也不多。从目前的文献来看，对党政合设和党政合署的界定尚未达成共识，其中尚待明确的主要问题：一是对加挂或保留行政机关牌子的情形如何归类；二是两者的本质区别何在。

关于党政合设，全称为党政机关合并设立。已有的研究文献大多认为，党政合设就是党的机构和政府机关(一般指行政机关)合并为一个机关，党政合设后只能是“一个机关，一块牌子”。[3]笔者认为，应从过程和结果两方面来把握。仅从合的过程来讲，党政合设不限于党政机关合并为一个机关的情形，还应包括一方吸收另一方部分职责后被吸收方还存在或部分存在的情形。如中央宣传部并入了此前新闻出版广电总局的部分职能，但并没有完全吸收新闻出版广电总局，留下了新组建的国家广播电视总局、中央广播电视总台；中央网络安全和信息化委员会办公室并入了工业和信息化部的部分职责，但工业和信息化部还存在；退役军人事务部并入了中央军委政治工作部、后勤保障部的部分职责，但中央军委政治工作部和后勤保障部还在。从合的结果来讲，党政合设后是否只能是“一个机关，一块牌子”？这种说法与已经完成的改革实际不符，从前述中央层面的党政合设合署的方案来看，中央组织部、中央宣传部、中央统战部作为党的职能部门，在其合并相关行政机关的同时，对外都保留或加挂了行政机关的牌子，这些情形应不属于党政合署。

关于党政合署，全称为党政机关合署办公。官方文献中对“合署办公机构”作过专门解释，[4]而在已有的研究文献中，对“合署办公”较为严谨的界定是，“合署办公是指将两个或多个由于工作性质相近或联系密切的机关整合到同一处所办公，对外体现为两个部门(或多个部门)而对内实行统一指挥调度，统筹开展各机关的综合、党务、人事管理、后勤保障等工作……工作对象、工作性质虽然相近，但不宜或难以完全融合的机关，为便于机构、人员的统一指挥调度，一般会采取合署办公的形式。”[5]这一界定中加入“党政”二字后就可以用来界定党政合署。

从外在形式上看，党政合署后是一套人马、两块牌子，而党政合设后也多存在加挂或保留行政机关牌子的情形，这使得区分两者存在一定的困难。官方文献中曾将合署办公机构的基本特征归纳为四个：“一是实质是两个机构，分别刻制印章，可以以共同或各自的名义对外开展工作。二是在党政机构序列中保留各自的名称，机构实体、人员编制及党政领导关系一般列入党委机构，不计入政府机构限额。三是可以分别核定领导职数、配备领导班子。四是内设一套办公厅(室)、机关党委、干部人事、行政后勤机构等。”[6]结合上述特征，笔者认为，至少可以从以下两个方面区分党政合设和党政合署：①内部机构的融合程度存在差异。党政合署后各机关对外保持独立的身份与地位，内部机构设置上可以部分相对独立；而合并设立，即便对外加挂、保留被合并机关的牌子，其内部则完全融合，对外仅在行使特定职能时，根据需要决定是否使用加挂、保留的机关牌子的名义。②领导职数和班子配备方面存在差异。党政合设后只有一套领导班子；而党政合署则不同，合署后两个机构分别核定领导职数、配备领导班子，即存在两套领导班子，只不过两套领导班子重合度很高。

2.党政合设合署机构改革的范围解读

此次党政合设合署机构改革在纵向上涉及了中央至地方的各个层级，但从横向上看，党政合设合署的范围并不广，主要限于与党的组织部门、宣传部门、统战部门、外事部门等职能相近、联系紧密的行政机关，即负责公务员、人事、新闻出版、广播电视、网络传播、保密、民族事务、侨务、宗教事务、外交事务等方面工作的行政机关。省级层面与中央层面的改革举措基本对应，强调“上下贯通、优化协同”。虽然《机构改革方案》强调“市县要加大党政机关合并设立或合署办公力度”，但可供市县党政合设合署的机构范围依然有限。

3.党政合设合署后行政诉讼制度可能面临的问题

自《机构改革决定》提出党政合设合署机构改革举措以来，行政法学界高度关注这一改革。[7]有些研究者认为，党政合设合署机构改革对行政法(含行政诉讼法，下同)的挑战是空前的，为此需要重构行政法的基本理论。[8]这种观点可能主要基于党政合设合署后会出现党的机构直接对外行使国家行政管理职权的现象，而这一现象难以被传统行政法基本理论和制度所涵摄。理论上确实如此。如果党政合设合署后党的机构直接对外行使国家行政管理职权，为将这种现象纳入法治的轨道，就必须修正或调适行政法基础理论，并修改现行行政法律规范。不过，在探讨这一问题之前，有必要明确的是，实践中是否会大量出现党的机构直接对外行使国家行政管理职权的现象？

笔者认为，今后实践中不可能大量出现党的机构直接对外行使国家行政管理职权的现象。从前述党政合设合署的情况看，①党政合署主要是纪委与监察委的合署，监察委是独立于政府的另一国家机关，无论是纪委还是监察委的权力，当下都没有被归入国家行政管理职权的范围；地方层面党的教育工作委员会和教育行政主管部门的合署办公，可能导致党的教育工作委员会对外行使国家教育管理职权现象的出现，但应该不会常见。②党政合设中，第一种情形，即党的议事协调机构办公室、秘书组和行政机关的合设，这种情形下前者一般不会直接、对外行使后者的国家行政管理职权；第三种情形，即“政吸收党”，可以忽略不论，因为其仍然是行政机关；而第二种情形，即“党吸收政”，基本上都加挂、保留了行政机关的牌子，或者只是改变了领导关系但原行政机关还在，如国家民族事务委员会。在这些情形下，党的机构完全没有必要以自己的名义去行使相关行政管理职权，虽然不排除有些党的机构会这样做，但应该不会成为一种普遍现象。这一点从《机构改革决定》的相关条文精神可以推导出来。《机构改革决定》在“深化党和国家机构改革的指导思想、目标、原则”部分指出，要“完善保证党的全面领导的制度安排，改进党的领导方式和执政方式，提高党把方向、谋大局、定政策、促改革的能力和定力”；在“统筹党政军群机构改革”部分指出，“要统筹设置相关机构和配置相近职能，理顺和优化党的部门、国家机关、群团组织、事业单位的职责，推进跨军地改革，增强党的领导力，提高政府执行力……”。从这些内容可以看出，改革的核心目的是增强党的领导力，具体而言就是把方向、谋大局、定政策、促改革的能力和定力，而具体的执行权力由相关国家机关来行使。另外，从2017年新修改的《中国共产党党章》(以下简称《党章》)的规定也可推知这一点。《党章》在强调“党政军民学，东西南北中，党是领导一切的”同时，也强调：“党必须在宪法和法律的范围内活动。党必须保证国家的立法、司法、行政、监察机关，经济、文化组织和人民团体积极主动地、独立负责地、协调一致地工作”，即“党是领导一切的”并不表明党要包办行政机关的正常工作。

虽然今后实践中不可能大量出现党的机构直接对外行使国家行政管理职权的现象，但并不排除此类现象的发生。从前述党政合设合署的各类型来看，主要是“党吸收政”这一党政合设类型中会出现党的机构直接对外行使国家行政管理职权的情形，具体包括：一是实际领导、管理行政工作的党的机构会制发或与行政机关联合制发行政性的规范性文件，即行使其他行政规范性文件的制定权；二是实际领导、负责行政工作的党的机构可能以党政机构的联合名义对外实施管理并作出具体处理决定，或者以党的机构的名义而不是加挂或保留的行政机关牌子的名义对外实施管理并作出具体处理决定，即行使行政执法权；三是根据行政复议法确定行政复议机关的规则，管理特定行政机关的党的机构可能成为行政复议机关，行使行政司法(复议)权。在这些情况下，如果公民、法人或其他组织不服党的机构的相关行为，能否提起行政诉讼？法院能否附带审查被作为行政执法主要依据的党的规范性文件？法院如何应对更加强势的被告？这些问题是下文探讨的重点。

二、党政合设合署后党的机构的被告资格问题

如前所述，此次机构改革中“党吸收政”后，相关党的机构都对外加挂或保留了行政机关的牌子，这一举措的初衷就是为了便于党的机构以行政机关的名义行使相关法律所赋予的国家行政管理职权，同时，在其行为引发行政争议后以行政机关的名义去接受复议或应诉。党政合设合署后实践中可能会出现两种情形：一是党的机构以行政机关的名义行使相关法律所赋予的国家行政管理职权；二是党的机构以自己的名义行使相关法律赋予行政机关的国家行政管理职权。这两种情形的实质都是党的机构在行使国家行政管理职权，因此，发生争议后，相对人无论是以党的机构加挂或保留的行政机关的名义为名义被告，还是以党的机构为被告，都涉及党的机构可否成为行政诉讼的适格被告问题。党的机构不能成为行政诉讼的适格被告，这是以往司法实务中较为常见的观点。[9]其理论基础在于：党的机构不是行政机关，不能成为行政主体，按照“谁行政主体、谁被告”规则，党的机构就不能成为行政诉讼的适格被告；其现实基础在于：党的机构作为领导机关极少冲在行政管理的第一线，多是幕后决策与指挥，直面民众的都是行政机关，因而缺乏成为被告的机会。今后，党的机构在前文所述三种情形下可能会走向行政管理的第一线，直接对外行使其他行政规范性文件制定权、行政执法权或行政司法权，[10]这将使前述党的机构不能成为被告的现实基础发生动摇。为应对这一现实需要，充分保障民众的合法权益，兑现“有权力必有责任”“有权利必有救济”的法治承诺，有必要从理论上解决党的机构的被告资格问题。

党的机构能否成为行政诉讼的适格被告，需要厘清两个方面的问题：其一，由党领导下的法院来裁断党的机构所引发的行政争议的必要性与可行性何在？其二，如何突破“谁行政主体、谁被告”规则的理论限制？

(一)由党领导下的法院来裁断党的机构所引发的行政争议的必要性与可行性

1.由党领导下的法院裁断党的机构所引发的行政争议是新形势下依法行政与依法治国的必然要求

依法行政以建设法治政府，这是多年来中国共产党领导下的中国政府始终不渝的追求，也是亿万民众的迫切期待。行政诉讼制度是推进法治政府建设的不二法宝，近四十年来这一制度在推进我国法治政府建设方面起到了至关重要的作用。[11]2014年党的十八届四中全会之后，随着修订版《行政诉讼法》的施行，这一作用在进一步彰显。党政合设合署后一旦出现党的机构行使国家行政管理职权引发争议的情形，为将此类行政争议纳入法治轨道，以促进依法行政整体水平的提高，让党的机构成为行政诉讼适格被告，由法院来裁断行政争议，乃势之必然。尤其是党政合设后，公务员局、版权局、电影局、宗教事务管理局、保密局、密码管理局等，虽然它们有行政机关之名，但实质上属于党的机构，如果以它们是党的机构而不能接受法院的行政审判为由，将它们行使国家行政管理职权所引发的争议从法院主管行政案件的范围中剔除出去，将严重限缩法院受理行政案件的现有范围，不利于对公民、法人和其他组织合法权益的维护，这样的结果与党中央依法治国的精神是相背离的。

2.由党领导下的法院裁断党的机构所引发的行政争议有利于加强党中央的领导

自行政诉讼法颁行以来，我国法院一直在一定意义上裁断着实际参与国家行政管理的党的机构所引发的争议。因为各级政府首长通常是各级党委的副书记，而且行政机关的许多决定往往是根据党组织的指示、精神作出的，将政府首长所代表的行政机关告上法庭，让法院对其引发的争议进行司法裁断，在一定意义上就是法院在裁断实际参与国家行政管理的党的机构所引发的争议。换句话说，一直以来，行政诉讼中的“显名被告”是行政机关，而“隐名被告”则可能是行政机关背后的党的机构。从近四十年的司法实践来看，很少有人质疑法院受理、审判行政案件的政治正确性；而且法院对行政案件的受理与审判，不仅没有削弱执政党的领导，反而不断增强了执政党的权威。党政合设合署机构改革后，由于合设合署的范围并不广，党的机构直接以自己的名义行使国家行政管理职权侵犯民众合法权益的情形不会很常见，其在行政诉讼中成为“显名被告”的现象也不会大量出现。更为重要的是，我国行政诉讼中法院的审查是一种被动的、低层级的、范围有限的事后合法性审查。因此，适应新形势的需要，由党领导下的法院来裁断党的(下级)机构所引发的行政争议，将有利于加强党中央的领导，并有利于执政党建设法治中国目标的早日实现。

3.行政案件中党的机构作为适格当事人接受法院审查的情形早已存在

笔者在中国裁判文书网搜到了2012年至今党的机构作为行政案件原告、被告、第三人和非诉行政执行程序当事人的裁判文书共计272份，2012—2019年逐年的文书份数分别为：1、6、22、31、42、48、60、62，很明显呈逐年递增趋势。[12]剔除272份裁判文书中重复的和没有公布内容的文书33份，剩余239份，这其中有41份裁判文书明确否定有关党的机构的适格被告资格，其余198份裁判文书承认或没有明确否定有关党的机构的当事人资格，两者比率约为1:5。198份裁判文书的基本情况如下表：

　　表2 2012—2019年党的机构作行政案件适格当事人的198份裁判文书分类情况表

上表所列党的机构作共同被告和单独被告的96份裁判文书中，成为被告的党的机构依次是：党委信访局(50份)、[13]区委农办(10份)、党委组织(人事)部(8份)、党校(5份)、统战部(4份)、党委机关事务管理局(4份)、党委老干局(3份)、政法委(2份)、宣传部(1份)、党委编办(1份)等。在11份非诉行政执行裁定书中，作为被执行人的分别是：党委宣传部(2份)、党支部(2份)、党校(2份)、区委、县纪委、县委办、党委接待处等(各1份)。从上表不难看出，这些成为被告或被执行人的党的机构，绝大部分是县级以上(尤其是县级)党委及其工作部门。在这些行政案件中，党的机构接受法院审查与裁判，最终结果其虽多胜诉(包括原告撤诉、原告被驳回起诉等情形)，但也有败诉或者要接受强制执行。

上述198份裁判文书与同期230余万份行政裁判文书相比，虽是九牛一毛，但能够说明：①实践中早已经出现党的机构直接参与行政事务、做出影响相对人权益的具体决定的情形；②党的机构被法院认可具有适格当事人资格并不少见；③赋予党的机构以适格诉讼当事人资格，对党的领导尤其是党中央的领导没有什么负面影响。

党的机构在民事案件中被认定为适格当事人的也不少见。笔者在中国裁判文书网上也搜到了一些裁判文书。这些裁判文书中，党的机构有作原告的，但多为被告；既有基层党支部，也有省级党委的职能部门；裁判结果既有支持党的机构诉讼请求的，也有不支持党的机构诉讼请求的。[14]这些案件说明，党的机构如果确实成为了民事争议的主体，承认其民事诉讼当事人资格、让其接受法院的裁判，是一件非常平常也合乎法理的事情。

(二)如何破解“谁行政主体、谁被告”规则的限制？

传统行政诉讼法遵循“谁行政主体、谁被告”规则，强调行政诉讼适格被告必须具有行政主体的资格。我国行政法上行政主体只有行政机关和被授权组织两大类，这两大类行政主体的内设机构和两大类之外的其他机关如党的机构一般不能成为适格被告。如果法律法规规章授予特定情形下党的机构行使国家行政管理职权，则另当别论。[15]以公务员局为例，其被并入组织部门后，公务员局的机构性质已不再是行政机关，而是党的机构，但根据《公务员法》第二十二条的规定，“中央机关及其直属机构公务员的录用，由中央公务员主管部门负责组织。地方各级机关公务员的录用，由省级公务员主管部门负责组织，必要时省级公务员主管部门可以授权设区的市级公务员主管部门组织。”该法律条文可以通过全国人大常委会解释后，视为对作为党的机构的公务员局乃至组织部的授权，党的组织部门作为被授权组织，由此可以成为行政主体和行政诉讼适格被告。问题在于，在法律法规规章没有授予党的机构以国家行政管理职权的情形下，“党吸收政”后党的机构以自己的名义行使了相关国家行政管理职权，而不是以加挂或保留的行政机关牌子的名义对外实施管理并作出具体处理决定时，按照“谁行政主体、谁被告”规则，就难以确定适格被告，在此种情形下法院若强行要求原告以党的机构加挂或保留的行政机关牌子的名义为被告，又有隔靴搔痒、牛头不对马面之感。

解决上述问题的可能路径是，将“谁行政主体”中的“行政”解释为“实质意义的行政”，[16]不强调行为主体的行政机关性质，也不管其是否有法律法规规章的授权，只要某一主体行使了原本应由行政机关行使的国家行政管理职权，作出了相应的行为，实际影响特定相对人行政法上的权益，就属于行政主体，进而可以成为行政诉讼适格被告。这种路径是“将行政主体从组织法意义的角色中切换出来，将其视为一个作用法或者行为法意义的主体”。[17]正如有研究者所言，“党政融合的机构无论使用何种名义，只要其行为属于‘法律执行’范畴，此时就是行政主体。”[18]有研究者甚至提出了更为宽泛的行政主体概念，认为应当以“行政任务履行”置换“行政权力行使”作为认定行政主体的核心要素。[19]采用这些修正后的行政主体概念，都可以将那些直接行使国家行政管理职权的党的机构纳入行政诉讼法的规制范畴。

三、党的机构制发或牵头制发的规范性文件的可审查性问题

党的机构制发的规范性文件可以分为两大类，一类是党内法规，另一类是党的其他规范性文件。前者是指党的中央组织以及中央纪律检查委员会、中央各部门和省、自治区、直辖市党委制定的规范党组织的工作、活动和党员行为的党内规章制度的总称。其中，《党章》是最根本的党内法规，是制定其他党内法规的基础和依据。后者是指党内法规之外党的机构制定的其他具有普遍约束力的文件。行政诉讼中有无可能涉及对党的规范性文件进行附带审查的问题？在以往的司法实践中，法院就已经遇到过这一问题，但发生的概率不高。从笔者了解的情况和已知的裁判文书来看，遭遇到此类情形时，法院通常会拒绝附带审查党的规范性文件，[20]即便党政联合制发的其他规范性文件，法院也拒绝附带审查。[21]在党政合设合署机构改革已经基本完成的背景下，行政诉讼中法院面临此种问题的情形可能会不断增多，采行“鸵鸟”策略予以回避，可能难以为继！为此，需探究的是：党的规范性文件是否需要接受司法审查？在多大范围内可以接受司法审查？笔者认为，党的规范性文件原则上不宜纳入法院附带审查的范围，但应该有例外。

(一)党的规范性文件原则上不宜纳入法院附带审查的范围

党的规范性文件原则上不宜纳入法院附带审查的范围，是党的规范性文件的内容特征所致。党的规范性文件所规范的主要是党内事务、党对领导干部的管理、党对国家事务的宏观决策等，一般不会单独、直接涉及国家具体行政管理事务，法院不宜介入。《中国共产党党内法规制定条例》第二条规定，“党内法规是党的中央组织以及中央纪律检查委员会、中央各部门和省、自治区、直辖市党委制定的规范党组织的工作、活动和党员行为的党内规章制度的总称。”这里明确规定了党内法规所规范的对象和内容，即“党组织的工作、活动和党员行为”。以效力层级最高的《党章》为例，其总共十一章内容，分别为：党员、党的组织制度、党的中央组织、党的地方组织、党的基层组织、党的干部、党的纪律、党的纪律检查机关、党组、党和共产主义青年团的关系、党徽和党旗。这些内容基本上都属党内事务的范畴，并没有直接涉及国家权力的行使，尤其没有涉及影响普通民众权利义务的行政事务。习近平总书记曾指出：“新形势下，我们党要履行好执政兴国的重大职责，必须依据党章从严治党、依据宪法治国理政。”[22]《党章》是党的总章程、总纲领，宪法是国家的总章程、总纲领，二者涵盖的范围是有区别的。举重以明轻，党内其他法规、其他规范性文件与国家法律规范之间也应当恪守各自的界限。从党的官方网站“共产党员网”中“党章党规”栏目所公布的党内法规(不含“规范性文件”)来看，该栏目所公布的138部“党内法规”，[23]剔除其中由国务院发布的行政法规、国务院部门发布的部门规章或规范性文件外，[24]其主要内容是党政领导干部的选拔、录用、培训、考核、责任制、追责，党政机关的内部管理以及国有企事业单位领导人员的管理等内容，没有涉及影响普通民众权利义务的行政事务。由此可见，党内法规与国家法律在调整对象、制定主体、适用对象和制定程序上存在相当大的区别。所以，对以《党章》为总章程的党的规范性文件体系，在其没有涉及普通民众的权利义务时，基于我国现有治理体系，作为“司”国家之法的法院不宜对其进行审查或评判。

有权威机关官员认为，党内法规可分为党的组织法规、党的领导法规、党的自身建设法规、党的监督保障法规四大板块。其中“党的领导法规”涉及党对国家经济、改革、法治、农村、政法、国家安全、外事、军队等各领域工作的领导。[25]根据该官员的观点，此类党内法规可能超出了纯粹党内事务的范围、影响到民众权益，但其毕竟只是“领导法规”，主要是把方向、谋大局、定政策，一般不会直接涉及国家具体行政事务，或者即便涉及，通常也会以政府或党政联合制发的规范性文件为媒介，才能对民众产生约束力。有研究者认为，虽然党内法规不是国家法律，但党内法规涉及党对军队的绝对领导、党管干部、党对国家经济社会重大事务的决策等，因而对非党员和非党组织具有“溢出效应”，即党内法规时常对非党组织和非党员产生影响力甚至拘束力。[26]笔者认为，这些具有“溢出效应”的党内法规一般可归入上述“党的领导法规”，其对行政活动中相对人的影响一般是非常间接的，因此，对党的领导法规，一般也无需纳入法院附带审查的范围。

(二)党的规范性文件不宜纳入附带审查的例外

党的规定性文件基于其上述内容特征虽然原则上不宜纳入法院附带审查的范围，但如果其越出法定内容的边界，直接影响、决定民众行政法上的具体权益，就应当纳入法院附带审查的范围。在以往的司法实践中，党的规范性文件被卷入行政诉讼的情形一般是：党的规范性文件或者党政联合制发的规范性文件被作为行政执法决定的依据，民众申请公开行政执法决定的依据即申请政府信息公开时，涉及到是否公开党的规范性文件的问题。此类裁判文书不多，兹举例如下：

　　表3 政府信息公开案件中涉及申请公开党的规范性文件信息的裁判文书内容列表

从上述几份裁判文书可见：①这些被卷入行政诉讼的党的规范性文件都不属于《中国共产党党内法规制定条例》第二条所指的党内法规，只是党的其他规范性文件；②这些党的其他规范性文件所涉事务均有关国家行政管理事务，有的甚至是重大行政事务的处理方案，如中共北京市房山区委作出的《轨道交通房山线征地拆迁实施方案》，这是它们被卷入行政诉讼的主要原因；③法院均驳回了原告对党的规范性文件的信息公开诉求，即便是党政联合制发的文件。

除了党的其他规范性文件被作为行政执法依据的情形外，党内法规有无涉及国家行政事务处理并可能影响到民众权利义务的情形？笔者查到的极少，即便有，也均为党政联合制发的党内法规。如，《全国性文艺新闻出版评奖管理办法》《评比达标表彰活动管理办法(试行)》，均为中共中央办公厅、国务院办公厅两办会商同意，以两办名义用党的机构的文号发布，这两个办法对新闻出版评奖、评比达标表彰等相关国家行政事务进行了调整。再如《关于新闻采编从业人员管理的规定》，亦为党政联合发文，对新闻采编人员的定义、新闻采编人员的守法义务、客观报道的义务、回避的义务、杜绝有偿新闻行为、新闻分支机构和派出机构的管理、新闻报道与经营活动分开、记者证件管理和使用等国家行政管理事务作出了规定。

总的来看，迄今为止，涉及具体行政事务、影响民众行政法上权益的党的规范性文件中，党的机构独立制发的规范性文件非常少见，而多是党政联合制发的规范性文件，中央层面更是如此。这在一定程度上说明党的绝大多数机构尤其是中央层面的党的机构对其规范性文件的定位是比较准确的，即单纯党的规范性文件不宜就国家行政事务作出直接决定民众权益的普遍性规定，即便需要，通常也须借助党政联合名义来制定。我们可以将实践中党的规范性文件划分为三类：有关党务行为的规范性文件、有关执政行为的规范性文件、有关国家行政事务尤其是重大行政事务的规范性文件。第三类规范性文件大多为党政联合制发。今后，在国家法律规范和党内法规没有明确禁止的前提下，党政联合制发的有关国家行政事务的规范性文件可能会大量出现，引发的行政争议也许会不断增加。

笔者认为，上述三类党的规范性文件中，有必要将第三类即有关国家行政事务的党的规范性文件尤其是党政联合制发的规范性文件有限度地纳入行政诉讼附带审查的范畴。参照目前我国行政诉讼制度中对行政规范性文件进行附带审查的范围之规定，可以考虑将第三类中省部级以下党的机构制定或与政府联合制定的其他规范性文件纳入附带审查的范围，不过也不是将此部分全部纳入，而只是结合具体案件将其中被作为行政执法主要依据的规范性文件纳入，对于被作为行政执法非主要依据的党的规范性文件在诉讼中不宜纳入。这样做既不至于让法院不恰当地介入党的机构权力行使的范围，又能避免民众求告无门的现象发生，也是法治国家“有权利必有救济”原则的必然要求。

(三)对党的规范性文件进行附带审查宜遵循的原则

法院在有限度地附带审查党的规范性文件时，宜遵循合法性判断回避原则与合法性解释原则。

1.党的规范性文件合法性判断回避原则。该原则包括两层含义：一是尽可能避免对党的规范性文件进行合法性判断，除非该规范性文件被直接作为行政执法的主要依据，不对其进行合法性判断就无法对行政行为的合法性作出审判时，才对党的规范性文件进行附带的合法性审查；二是不在裁判文书中宣布该规范性文件与相关法律规范相抵触而无效，只需要指明其与相关法律规范不一致，不予适用即可。

2.党的规范性文件合法性解释原则。该原则是指，当党的规范性文件遭遇是否合法的质疑时，如果该规范性文件有两种或两种以上解释的可能，根据其中一种解释能使该规范性文件合法或不违法，则应当驳回当事人对其合法性的质疑；只有在该规范性文件无法作“合法性解释”时，才能认定其与相关法律规范不一致而不予适用。

四、党政合设合署后强势被告对行政审判体制的考验问题

党政合设合署机构改革后，行政诉讼制度除了面临上述问题外，还有一个重要问题就是，“党政合设”机构尤其是“党吸收政”的机构，无论其以党的机构的名义还是以加挂或保留的行政机关的牌子的名义，它们作为被告时可能更加强势，这对法院和法官独立公正裁判案件的能力将是一个很大的挑战。有研究者指出，党政合设合署后，“一方面，党的工作机关凭借其与政府部门的整合，间接获得了政府部门所掌控的公权力，职权中的法定强制力将使党组织在工作中变得更为强势……。另一方面，政府部门凭借其与党组织的整合，获得党组织的政治加持，党委的主管又进一步提升该政府部门的政治地位，相比其他政府机构，该政府部门更为当局器重”。[27]虽然一直以来，我国政府的一把手通常是党委副书记，身兼党政领导职务，党政从来就没有严格分开过，但毕竟其形式上是分开的，对外行使行政权的的主体是政府机关，其必须依照国家法律规范的规定来办事，对外侵权，发生争议，适格被告是政府机关，需要承担责任时也是政府机关担责；并且，原来党政关系相对松散一些，内部责任划分也相对容易。但是党政合设机构中党政结合将更加紧密，力量更加强大，对外责任承担也趋于一体化，[28]其将有更强的动力和能力去应对司法审查。此种情形下，法院所面对的被告必将更为强势。

面对更加强势的被告，如果法院人财物的现行管理体制和保障机制没有突破性的变革，法官的职业保障制度不足以使其无后顾之忧地行使裁判权，行政诉讼制度的运行将变得很艰难。我们必须让法院变得更有力量、法官更有保障，法院和法官抵御干扰的能力更强，行政诉讼制度才可能在推进法治中国建设中发挥应有的作用。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出，“完善确保依法独立公正行使审判权和检察权的制度。”“改革司法机关人财物管理体制，探索实行法院、检察院司法行政事务管理权和审判权、检察权相分离。”“建立健全司法人员履行法定职责保护机制。非因法定事由，非经法定程序，不得将法官、检察官调离、辞退或者作出免职、降级等处分。”我们应当坚决落实该决定的要求，在深化法官员额制、司法责任制改革的同时，坚定不移地推进司法改革，尽快完善或构建法院人财物省级统管乃至中央统管制度、行政案件各审级跨区域异地管辖制度、法官职业保障制度等，从体制机制上确保行政诉讼中法院和法官能够并敢于独立公正地行使审判权。

五、结语

有研究者认为，“在大众民主时代，政治权力划分为执政党掌握的政治决定权和国家机构的执行权，现代政治权力是按照‘政治’与‘行政’的逻辑运作的。”[29]按照这个逻辑，党政合设合署后，即便党政机构结合更加紧密，也应该尽可能坚持“政治”归“党”,“行政”归“政”，党的机构除对国家重大行政事务的决策权等进行必要的掌控外，对其他国家行政管理职权应该尽量交由政府机关去行使，这样才符合现代政治权力运行的逻辑，也才可能避免使党的机构成为行政诉讼中的被告。当然，如果一些情形下党的机构实施实质意义上的行政不可避免的话，将其有限度地纳入行政诉讼制度的约束范围，当属法治中国建设的应有之义。

(责任编辑：彭錞)